“无能公务员”与官僚主义

　　本刊观察家 黄 睛

　　据报道，韩国首都首尔市政府4月实施了“3%公务员淘汰制”，选出欠缺工作能力或工作态度不好的102名公务员，组成“现场纠正推进团”进行淘汰。首尔市长在发给9921名首尔公务员的电子邮件中说：“如果这一令人痛苦的措施，能完全消除那些对我们的机构构成威胁并阻碍我们发展的因素，我们就不会再采取别的更令人痛苦的行动。”

　　韩国首尔市政府的这一举措，得到了其他地方政府的积极响应和社会舆论的广泛好评，一股“无能公务员退出”的浪潮正席卷韩国，各地纷纷出台对不合格公务员进行淘汰的制度。

　　韩国行政自治部长官朴明在于日前宣布了

　　韩国这次公务员人事改革的宗旨，是提高和改进公务员的公共服务意识和工作效率，其性质是一种“依法治吏”，在政府官僚层级体系内强化约束激励机制的一种改革行为。由于采取了强制淘汰的“一刀切”方式，这次改革让不少人感到力度之大始料不及。另外，按朴明在的说法，高级别公务员将由部长和次长协议决定去留；基层公务员则由与其最接近的同僚、上级和直属干部们参与组成的审查会审查。他强调，除教师以外，韩国公务员中的最大组织——警察厅，也是适用对象，这项方针将扩大实施至韩国政府各部。

　　虽然对韩国此次改革的背景尚不清楚，但依常理和人性判断，可推测出一个合理的理由，长期以来在一个“铁饭碗”的组织体系内，“软懒散”现象往往难以避免；而当官僚机构的臃肿和低能引起社会强烈反应时，往往就会出现一个自上而下的“整顿吏风”举动。

　　据说这项改革已产生了某种“威慑”作用，一位接受采访的全罗南道罗州市某公务员称：“大家现在非常遵守上班时间。还有，像以前那样说是出差，然后直接就回家的‘大胆’行为已经消失”。

　　而这次韩国“淘汰制”改革的成败，将取决于其绩效考评方式是否公正、科学。对现代社会的任何组织体系来说，绩效考核是内部管理的重要环节，其目的是有助于实现组织体系的宗旨。如果绩效考核最终取决于层级结构中的个人好恶，“说你行，不行也行；说你不行，行也不行”，它必然失败，必然导致组织体系的劣质化、退化和低能。在现代大公司，在政府机构，阶层制度是一种基本制度。在这种制度中，“办公室政治”不可避免，人际亲疏好恶不可避免，这些因素均可能影响绩效考核。从行政机构角度看，要尽可能提高绩效考核的客观性、务实性。对公务员个人而言，提高个人的团队精神和合作意识，也是题中应有之义。

　　在中国，也有过类似“末位淘汰制”的改革，但往往推展不开，或不了了之。这也许同中国的关系文化、“以和为贵”有关。此外，淘汰是一种伤人的痛苦事，如果被人私心利用，还可能成为“逆淘汰”，未见其利，先见其弊。对企业来说，企业文化是企业的灵魂；对政府机构来说，组织文化是机构的灵魂。如果没有好的职业、专业道德和文化气氛，没有公正的业绩标准，压力措施是不管用的。

　　企业总是处在一种市场竞争之中，这种竞争成为企业活力的外在源泉。而政府是唯一的，很多工作又具有照章办事的性质，因而往往既缺乏外来动力和压力，又缺乏内在的创造快感和成就感。在这种情况下，机构涣散、人员疲劳、缺乏精神动力的现象很容易发生，公务员成为果戈里笔下的灰色小官僚。如何使政府工作变成有使命感、有创造性的活动，这或许是领导者更应关注和着力的事。

　　从人类文明开始出现国家和社会以来，官僚机构就是一个人类摆脱不了的宿命，也是一种世代有之的社会病，而且于今为盛。按德国社会学家韦伯的说法，官僚机构具有某种自在自为的独立性，有一种内部理性，只接受自定规则管理。这种情况决定了，国家(或官僚机构)与社会存在着某种脱节或隔膜。从理论上说，国家机构是一个为公众服务的机构，但在实际生活中，却常常异化为主体。国家机构常和社会发生两方面的冲突：一是国家机器在运行中产生的种种自我利益与公众利益的冲突；二是国家代表的制度理性与社会的种种个人意愿的冲突。

　　美国是一个个人主义色彩极强的社会，有人对国家的表述是“必要的邪恶”，这是一种极具感情色彩的理性表述。但即便美国人厌烦国家这个概念，他们也明白，没有国家，没有政府，人类回到丛林状态，情况会更坏。在工业化社会，国家在资源配置和财产再分配上往往具有了更多更大的功能，有关官僚机构的话题也就更多，更具争议。

　　政府改革一般来说有两个方向，一是提高内在的效率，二是转变对外的职能。韩国的公务员人事改革是第一种情况，但对许多转型中国家来说，政府职能转变或许具有更为重要的意义。