中国福利制度反思：甩包袱改革误入歧途

　　自俾斯麦在德国初步建立起系统的国家福利制度以来，国家与公民之间就形成了一种复杂的关系：国家强制要求所有人参加国家组织的社会保险，但另一方面，国家利用财政资源向公民提供医疗、教育、养老甚至住房等福利，也被人们普遍视为一项基本权利。

　　在中国，从上世纪50年代起也建立起现代国家福利制度，但它存在着严重缺陷。经过80年代以来的改革，这些根本缺陷并未消除，反而更为畸形。部分学者断言改革失败，部分

民众也对社会保障不力强烈不满。

　　针对这种情形，决策层提出

　　然而，如何改革，改革应当追求一种什么样的国家福利制度？假如我们不能弄清过去的国家福利制度失败在何处，一种合理的国家福利制度应当遵循什么原则？则政府即使花费大量资源建立起一套国家福利新制度，也难免未来陷入困境。

　　旧体制下的绝对不公平

　　中国于上世纪50年代开始的大规模工业化进程是由国家自上而下实施的。为实施赶超战略，国家控制一切资源建立国营的现代工商企业。为积累建设资源，政府利用其控制权，长期人为地抑制资源价格，也抑制劳动力工资水平。统计表明，从50年代中期到70年代，城市人口的工资水平几乎没有任何提高。

　　这么低的工资仅足以维持最简单的劳动力再生产。于是，作为对低廉工资的一种补充，政府逐渐在现代部门建立起了国家福利制度，为就业者提供医疗、养老、住房等实物保障。政府也承诺永久性雇佣。这种福利是实现增长的一种手段，而没有实现公平的内涵。

　　这套国家福利体系仅覆盖国有部门，其中绝大部分在城市，也有一部分分散在偏远的企业。城市中没有单位的人口，并不享有这种福利。当然，乡村基本上被排除在国家福利体系之外。

　　因此，计划经济时代的国家福利制度不仅没有缩小各群体间的收入差距，反而扩大了这种差距。这种制度让城乡二元经济结构更为僵化——国家为了控制现代部门的福利开支，严格限制乡村人口流入城市，控制现代部门的就业人口数量。这样，现代福利制度反而抑制了工业化进程。

　　以工业化、城市化指标来衡量，中国在80年代之前不仅落后于日本等东亚各国，甚至落后于印度。

　　误入歧途的改革

　　一方面，福利供应体系效率低下，浪费严重，另一方面，国家雇员开始大量退休、老龄化，福利支出需求急剧增加，结果，国家福利覆盖的人口尽管十分狭小，但运转二十多年后，国家福利体制与计划经济体系同时陷入危机，最明显的表现是国有部门住房供应严重不足。

　　从80年代开始，政府被迫寻求改革福利制度。到90年代，政府也形成了明确的思路：通过责任分担的“社会化”模式，实现“低水平、广覆盖”的目标，通过提高社会保障制度的运行效率和压缩社会保障开支，剥离国有企业社会福利保障责任，使国有企业尽快实现转型；同时减少政府的财政负担。

　　这是一种被认为“甩包袱式”的改革。经过十余年改革，企业与政府的福利负担确实减轻了。从80年代后期到90年代中期，政府在社会保障、公共医疗卫生、教育和社会福利服务等方面的开支水平，相对于GDP的比例总体上呈现出单边下降趋势。

　　当然，这也意味着原来本来能够享受到国家福利的民众，福利减少或丧失了，他们主要是效益较差、转制或倒闭的国有企业职工。

　　反过来说，在城市，国家福利的覆盖面缩小了，享受国家福利的人群就更加集中。

　　至于城乡福利差距，也在改革中扩大。1980年代中后期部分农村地区开展了社会养老保险的改革试点，但无果而终。根据专家计算，1994年城乡居民的收入比为2.86，含社会保障收入后，上升为3.32，社会保障使城乡居民收入差距增加了16%；2001年这个数据上升级为18.6%。

　　可以说，90年代以来的国家福利制度改革，没有克服原有制度的弊端，没有开出新制度的萌芽，反而缩小了国家福利的享受面，放大了社会收入差距、扩大了城乡隔阂，国家福利制度的不公平性更加严重。

　　设计未来福利制度的三项原则

　　未来数年，将是国家福利再造的关键时期。

　　但在设计制度的时候，政府、学界及民众需要汲取历史教训，对原则及方向深思熟虑，做出明智的公共选择。

　　欧洲国家的福利制度固然相对公平，弱势群体成员的基本生活得到保障。但是，国家试图进一步用福利制度进行收入再分配，扩大了政府对经济、社会乃至个人生活的干预与控制，导致个人责任意识削弱，家庭与社区解体，政府财政负担沉重，趋向于不断加税，政府规模膨胀也浪费社会资源。

　　考察中西国家福利制度的经验教训，或许可以得出下列结论：某种形式或某种程度的国家福利制度是必要的；但这种国家福利制度的主要目标应当是对那些没有能力者、及低收入群体提供一种保障。

　　据此，在再造国家福利制度的过程中，需对三个问题给予认真思考。

　　第一，彻底改变现有福利制度的不公平取向，让福利制度真正地帮助那些需要帮助的人。

　　50年代以来中国福利制度不是普遍地针对公民的，而是根据身份进行分配的，90年代以来的改革过程中也没有把农村纳入统筹考虑。结果，贫困的乡村居民反而享受不到国家福利。本轮福利制度改革，已较多地考虑了农村，但与农村目前福利水平之严重低下相比，给予的关注仍嫌不够。

　　由于欠账太多，扭转目前城乡福利供给严重失衡的局面确实是一项十分艰难的任务。但现代国家福利制度的根本目标，就是救济比较贫困的人口，通过提供某些基本保障，使之维持人的尊严。这是现代国家的一项伦理责任。因此，国家福利制度需要一次根本转向，将关注的重点从收入高且稳定的城市转向农村，从城市国有部门转向非国有部门、尤其是流入城市的农民。

　　为此，原则上对于享受原有福利的群体暂时不再增加投入，国家新增福利开支应则主要用于农民及新流入城市的农民。

　　第二，再造国家福利制度，须考虑其与社会的自我保障及市场化福利供应方式的相容性。

　　政府必须注意，建立国家福利制度应增加民众的选择，而不是减少可选择的保障方式，国家福利制度不应当挤压社会自身的福利供应体系。

    新中国福利制度反思

    深圳：十七年轮回住房梦