禁播令动了谁的奶酪

　　本刊记者/刘爽 通讯员/吴立辉

　　7月18日，国家广电总局、国家工商总局联合发布了《关于整顿广播电视医疗资讯服务和电视购物节目内容的通知 》，要求对电视购物节目当中的药品、医疗器械、丰胸、减肥和增高五个种类的产品禁止播出，并将8月1日作为停播的大限 。一道“禁播令”，使广电与广告两大行业一时间烽烟四起，监管与被监管者、媒体与民众一起目击了一场由利益引发

的博弈 。

　　禁播首日遭疯狂抵抗

　　8月1日零点刚过，一些媒体记者便不停地搜索各地卫星电视频道的节目“找料”，职业的敏感和以往的经验使他们 意识到，“禁播令”的实施不会那么顺利。记者们果然没有失望，在禁播大限当天，各类减肥、丰胸等禁播节目仍不断播出， 其疯狂势头不减往日。报道一出，舆论哗然，人们不禁怀疑起“禁播令”的权威性了。

　　在人们的印象中，这次不知是广电总局第几次“禁播”失灵了，最著名的例子就是大名鼎鼎的新兴

　　而这一次的“禁播令”会不会重蹈覆辙呢。

　　当天下午3时，国家广电总局急电他们发现仍违规播放广告的12家省级卫视的主管部门，严令撤下明令禁止的违法 广告，并向社会公布了举报电话。由于是属地管理，对违规的地方电视台，广电总局无法直接查处，按照程序，只能由其省级 主管部门进行调查和处理。

　　第二天，各家卫视违规广告节目大大减少了，但仍有改头换面继续播放的，而在广电总局监控不到的各省市的地面频 道，违规现象依然严重。

　　就在人们关注电视上的违规广告会不会像以前的一些整顿那样，在风头过后再“卷土重来”的时候，他们发现，一些 此前通过电视购物销售的丰胸产品厂家迅速转向商场和超市专柜推销产品。一些柜台开始播放此前的电视购物广告录像来招徕 顾客。而更多的丰胸、减肥、医疗器械等被叫停的电视广告，开始涌向互联网，使得互联网成为“垃圾广告”聚集地，甚至一 些知名网站也榜上有名。

　　电视购物广告的生存链条

　　据央视一位了解内情的人士介绍，这次的“禁播令”遭遇各地方电视台的顽强抵抗，反映的是地方电视台对主管部门 “断其财路”政策的不满和不甘，而背后凸现的却是地方电视台经营状况的恶化，并使其在一定程度上对“违规广告”产生了 类似毒品一样的依赖。

　　那位人士说，中国的电视台都是由各级政府设立的，按理说它的公立性质应该体现出公益性而非强烈的逐利性。而事 实恰恰相反，在自身声誉、信誉与声名狼藉的违规广告之间，一些地方电视台往往被迫选择后者。

　　中国独特的按行政区划建立各级电视台的广电体制制造了一个世界上电视台数量最多的电视大国，除了央视和三十多 家省级电视台，还有700多家地市级电视台，频道总数达2400个，除此之外还有近万家县(区)级有线台。据央视—索 福瑞的一份调查显示，在我国的电视市场份额中，央视是绝对的老大，去年占了全国收视市场的36%，其余30多家省级电 视台占44%，城市及县(区)有线台占20%。这就意味着央视加上少数几家经营状况比较好的省级电视台就占了市场份额 的一半多，其他的二十多家省级电视台和一万多家市县电视台只能分些残羹剩饭。与此相对应，在去年全国397亿元电视广 告收入中，央视一家就占了86亿元。

　　而令地方电视台头疼的还不仅于此。播出电视节目是需要成本的，或者购买，或者自办。在地方电视台，除了播放电 视剧和地方政府指令性的新闻节目外，其他自办节目这几年一直都在严重萎缩。自办节目既需要很高的前期投入，又没有收视 率，也很难带来广告，不少节目最后只好停办。一方面没有资金购买更多的节目，一方面自办节目又严重亏损、无以为继，那 如何填充垃圾时段的节目时间呢？正是在这样的背景下，这几年来，既能产生效益，又能填补节目空白的电视购物节目就大行 其道了。

　　据知情人士透露，电视购物的广告费从每分钟几百元到几千元不等。一些卫视频道白天的节目很大程度上依靠这类电 视购物节目作为支撑，一年能带来几千万甚至上亿元的巨额收益。由于播出量大、播出时间长、广告客户稳定，电视购物广告 已经成为部分省、市电视台广告收入的主要支柱。

　　由于这次禁播的五类广告约占电视购物广告数量的一半左右，所以“含金量”还是很高的，一些电视台的损失动辄几 百万元、几千万元，这对那些实力比较弱的电视台来说，其后果很可能是灾难性的。所以一些地方电视台对“禁播令”置若罔 闻、顶风而上也就不难理解了。

　　与此同时，受“禁播令”影响的还有电视购物产业。

　　自1992年广东珠江电视台率先在国内推出电视购物节目“美的精品TV特惠店”以来，电视购物在我国已风风雨 雨走过了十余年，在上世纪90年代后期曾有过一个超速发展的“黄金时代”，鼎盛时全国有一千多家电视购物公司，行业总 收入达200亿元。在经历了急功近利、夸大产品功效、恶意欺骗消费者的“信誉危机”后，电视购物行业元气大伤，直到近 几年才有所恢复和发展。

　　正是借助电视购物这个平台，一些不太健康的产业也获得畸形的超常规发展，而一些电视媒体也成为获利者和推动者 。一项市场调查显示，去年我国减肥产品的销售额高达600亿元，平均毛利47％。这些产品的生产成本不高，大量的投入 是花在广告和电视购物节目上。

　　据那位知情人士透露，许多地市电视台的“垃圾时段”，每分钟广告的价格能够降到一两百元，有的电视购物公司同 时“运作”多个品牌，每天的电视广告投放量多达近万分钟。电视购物的产品成本低得可怜，一些产品的成本甚至可以忽略不 计，攫取到超额利润的电视购物公司则变本加厉，展开更为密集的广告轰炸，消费者只要打开电视机就会看到他们的产品销售 广告。

　　其实在欧美国家，电视购物已经是一种非常重要的无店铺销售手段，也是相当经济有效的销售方式。但这种销售方式 健康发展的前提是要有严格的市场规范和监管部门。我们的电视购物行业给人的印象是炒作概念、夸大其词。在中国消费者协 会近年的“全国投诉情况分析”中，该行业屡登黑榜。

　　无疑，“禁播令”对单一销售这五类产品的电视购物公司是致命打击，失去了电视这个他们赖以起家的平台，一些电 视购物企业将难逃厄运。

　　尴尬的监管者

　　其实，这几年对违法广告的治理一直就没有停止过，有关部门的文件发了一个又一个，广电总局的“禁播令”也发了 一个又一个，但人们从这次有关部门的后续反应和激烈动作看，这次的决心似乎特别坚决，甚至威胁说如电视台继续违规，将 取消其发布广告资格，甚至取消电视频道。

　　可事实上，近几年来在对电视广告的治理上，就进入了一个走不出的“治”与“乱”的怪圈，也难怪民众和媒体普遍 信心不足。

　　2001年2月，国家工商总局、广电总局、新闻出版署曾联合颁布《进一步加强对大众传播媒介广告宣传管理的通 知》。2004年8月，广电总局也曾下发过《关于进一步加强广播电视广告内容管理的通知》，内容与本次通知非常相似— —各级广播电视播出机构对医疗、药品、保健食品等与人民群众身体健康和日常生活密切相关的各类广告进行全面自查，凡是 违反国家有关法律、法规内容的广告一律停止发布。2005年7月，在国务院的强力要求下，11部门还联手整顿过违法广 告。可尽管如此，电视广告的违法现象依然能在狂风骤雨中屹立不倒，违法广告乱象有增无减。

　　有关专家认为，治理包括电视购物广告在内的虚假违法广告，关键还在于完善相关的法律和监管制度，用“法令”可 能比用“禁令”的效果更好。我国现行的《广告法》已远远不能涵盖和解决电视购物广告、网络广告等一系列新问题，法律的 修订完善应是当务之急。

　　现行的《广告法》是12年前制定的，没有处罚细则，处罚额度都还停留在当时的水平，现在这些处罚额度对于违法 媒体和厂商已是“九牛一毛”，更缺乏对电视购物节目及网络、手机等新兴媒体的监管规定。

　　另外，改变监管方式也是有效治理的题中应有之意。各行政部门则要建立协调联动的全方位、多层次、链条式的广告 综合监管执法体系，逐步实现长效监管。为了及时发现、及时处理，建立高效的广告监控系统，实现对大众传媒广告发布活动 的全天候监控也是不可或缺的。

　　还有法律专家对政府部门动辄搞“一刀切”的禁令的合法性提出了质疑。虽然被叫停的五类广告问题很多，但毕竟不 可能是全部违法。一个广告犯没犯法，该不该追究，怎样追究，原本都该由日常管理机构与司法机关依据法律法规去裁判。如 今，管你什么好的坏的，一纸文件，通通杀无赦，这原本就不是一个正常的治理之路。

　　看来，违法广告不会轻易地退出人们的视线，而围绕如何治理违法广告的话题，人们的争论还将继续。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年9月上半月刊)

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