高速公路土地入股须慎行 不能乐了企业苦了农民

　　据媒体报道，“十一五”期间，广东境内公路建设将尝试“农民土地使用权作价入股”(以下简称土地入股)的用地方式，韶赣(韶关至江西赣州)高速和莞惠(东莞至惠州)高速的东莞段已被纳入首批试点。这件事引起了社会的广泛关注，今年两会上也成为代表委员热议的话题。根据已掌握的情况和资料，我们认为，在当前条件下，对高速公路建设采取土地入股方式应持慎重态度。

　　“国外有很多是采用入股方式”的说法不实

　　近年来，我们在研究征地制度改革问题的过程中，对加拿大、美国、英国、法国、德国等西方发达国家和日、韩等亚洲国家的征地制度进行过比较研究，从我们掌握的材料看，各国政府获得公益性用地，基本上都采用现金补偿的方式，补偿标准主要是当时或规定年份的土地市场价格。

　　从非现金补偿方式看，主要有两类：

　　一类是替代地或代偿地补偿，如日本的征地补偿方式，除现金补偿外，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地或宅地以代替部分或全部的补偿金)。德国征地补偿也有类似的做法，称为代偿地或代偿权利的补偿。

　　另一类是债券补偿，如在韩国，根据《土地征用法》的规定，如果土地征用项目人是国家、地方公共团体、土地公社及由总统指定的政府投资机构(如道路公社等)时，在土地所有权人愿意或当事人不在的情况下，其征地补偿金1亿元以上的部分可以采用债券的形式进行补偿，一般债券的偿还期限在5年以内，其利率也高于债券发行时的一年期定期储蓄利率。

　　以土地权利作价入股，代替征地补偿的做法，在国外并不多见。我们认为，一个重要的因素是，很多国家是在公共利益范畴内行使征地权的，而公共利益大都属非盈利性建设，因此以土地入股并获取投资收益的行为也就自然很少了。

　　针对“国外有很多是采用入股方式”的说法，我们最近通过亚洲开发银行、世界银行等国际组织及其联络的征地移民专家进行了广泛的咨询，得到的回答也是否定的。与此相关的是另一种情况，即近年来，在加拿大、法国、巴西、挪威等国，有一些水利水电建设项目在按照常规完成了征地补偿、移民安置之外，还采取电价优惠、财政转移支付、入股合作经营、建立信托基金等方式，尝试让项目所在地受影响的社区分享项目的收益。当然，这些做法与征地补偿并没有直接的关系。

　　我国近代“土地入股”并非不给现金补偿

　　我国近代基础设施建设征地中有不少是采取非现金方式补偿的。

　　清朝末年，随着西方先进技术和管理方式的引进，我国基础设施建设方兴未艾，用地方式也多种多样，如土地征收、土地租赁、土地债券、土地入股等。土地所有者可以根据各自的情况自主选择。例如，在1908年《津浦铁路商股有限公司招股章程》中就提出，“此路所经土地，倘该业主有愿入股不领地价者，请督办大臣折合银数，知照公司，付给股票，权利与银股同”。

　　民国时期，国民政府制定政策，对因兴修铁道或水利区内需征收土地作了规定。兴修铁道或水利区内，因公务需要或整理耕地调剂分配而征收土地，按下列规定办理：被征收土地，系自耕自住，而该户总地价在300元内，以国币补偿至100元为限，其余部分以土地债券补偿；如非自耕或自住者，或虽系自耕自住者，而该户总地价超过300元者，一律以土地债券补偿。只有老弱孤寡凭此生活者，依前款酌增国币补偿。

　　可见，对于以土地为生的被征地者的补偿，是在一定数量的现金补偿基础上，加上债券补偿。

　　上海青浦区试点的得与失

　　自1999年以来，国内非农建设征地的补偿方式以现金方式(货币安置)为主，大部分地方将补偿款直接发给被征地农民集体和个人，有的地方将部分或全部安置补助费用于给被征地农民购买社会保险。

　　据国土资源部2002年的典型调查，在基础设施建设项目征地中，约有60%左右的被征地农民是以现金补偿的，而在城市批次征地中，采取现金补偿安置的被征地农民达100%。在现金补偿安置的基础上，部分地区(如经济发达地区、大城市郊区等)还实行留地安置，但一般情况下，留地安置是作为现金补偿安置的补充，其价值并不计入征地补偿标准。

　　上海青浦区作为国土资源部征地制度改革试点地区之一，曾在2001年进行了高速公路用地合作经营的试点。试点项目是沪青平高速公路青浦段(27公里)，具体做法是，由区政府牵头，将沿线所需2800亩土地涉及的镇、村集体经营组织，以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司(简称土地公司)，市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，为高速公路项目公司，合作期限为25年，期间项目公司按每年1100元/亩(实际执行的标准是1350元/亩)支付土地合作回报。土地不征用，被征地农民不办理农转非手续，由集体经济组织内部进行土地调整。

　　从试点的情况看，采取土地合作经营的方式，有效地降低了高速公路建设的前期费用(降低了前期成本12%)，但也存在一些难以解决的问题，如：由于土地仍然属集体所有，农民没有转变身份，当集体内部其他土地被征用时，安置的成本将大大增加；合作协议期满之后，土地使用权如何处置还没有明确规定，失地农民的长远利益还将受到影响。因此，该试点仅进行了一年多便宣告结束，有关土地已经办理了征用手续。

　　自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国务院28号文件)出台以后，一些地方或投资公司根据文件中“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”的提法，试图进行基础设施建设用地采用土地入股方式的尝试，主要思路是将按照现行法规测算的征地补偿费用作为入股的资本，项目公司每年按照一定的标准支付投资回报。

　　然而，从本质上说，这种方式并不是真正意义上的入股，应属于土地租赁，是项目公司每年支付土地租金，实际上是将项目用地的成本费用由一次性支付改变为按年度分期支付。

　　现阶段，在国内还没有高速公路用地采用土地入股的成功先例。