“鹰”与“鼠”的博弈

　　“鹰”与“鼠”的博弈

　　一方面，城管部门面临执法威严性不够的问题，另一方面，现有的法规又缺乏可操作性，导致城管部门无法有效执法，“卡娃”们借助地下四通八达的轨道交通，钻“地面上”与“地面下”的管辖范围空子，与城管玩起了“鹰鼠斗”。

　　撰稿／梅璎迪 杨 江(记者)

　　“地面下”的行动

　　2005年5月15日，40名身着制服、戴着“地铁乘警”红袖标的上海地铁乘警走进了地铁车厢，开展车厢内的治安管理工作。作为国内首支专门的地铁乘警队伍，其主要任务是遏制已成申城地铁之患的“四乱”现象——非法散发小广告、强行乞讨、非法兜售以及非法设摊。

　　上海目前已建成的轨道交通日发车近1500车次，日均客流量达200万人次，由于存在“地面上”与“地面下” 的管辖范围之分，“卡娃”克星城管的执法之杖无法触及地铁区域。加上地铁车厢一直以来并未配备乘务员、执法稽查员等专门的工作人员，车厢内的管理相对薄弱，因此非法散发小广告等“四乱”现象有向车厢内扩散的趋势。

　　尤其是地铁二号线，因为连接浦江两岸，贯穿静安寺、人民广场、南京路、陆家嘴、张江等白领办公及游客集中区，更成为轨道线中深受“卡娃”影响的区域。

　　记者调查，目前至少有四五十名“卡娃”活跃在地铁车厢，他们强行发卡甚至趁车厢拥挤“浑水摸鱼”骚扰年轻女性、偷盗乘客财物。而来自地铁公司服务热线接线员的反馈是，今年1月份他们共接到有关非法散发小广告的投诉热线67起， 2月份57起。

　　鉴于乘客反映强烈，3月至今，上海轨道警方已接连开展多次治安整治行动，先后查处扰乱车站公共秩序的违法违规人员1200余名。为进一步打击“四乱”，上海市公安局城市轨道交通分局从各部门抽调40名警力组成了这支专门的地铁乘警队伍。

　　记者了解，乘警们将以二至四人一组，分别在各条运营地铁车厢内采取着装公开巡检的方式来回巡视，对于违法人员，将先处以警告处分，不听劝告者按《治安管理处罚法》依法实施拘留。

　　“地面下”的战斗已经打响，不少“卡娃”受到震慑，“以后在地铁发卡要倍加小心了！”

　　然而，“地面上”的战斗却一直处于胶着状态，在静安区城市管理监察大队办公点，16万张小卡片一座小山似地堆积着。“顽症，卡娃一直以来就是这个地区的顽症！”监察大队副大队长刘增伟随手拿出一叠收缴来的小广告卡片。

　　“卡娃”戏弄城管队员，给后者取了一个“鹰”的江湖称号。令城管队员郁闷的是，在多年的“鹰鼠斗”中，“鹰” 们似乎渐显劣势。

　　“他们跟我们捉迷藏，远远看见城管队员来了，马上逃开几条马路。我们动，他们也动，我们停下蹲守，他们就避开几步跟你耗着。”刘增伟甚觉头痛，很多时候，城管们不得不放弃对“卡娃”的追逐以免“卡娃”在马路上逃窜导致交通事故。

　　闹市“游击战”

　　刘增伟遇到的这个难题在上海的几个“卡娃”重灾区具有普遍性。在浦东陆家嘴地铁站，一场无休止的“打地鼠”战斗早已打响多年，陆家嘴地铁站有6个出口，其中1、2号出口人流最为密集，在附近金融区工作的白领和慕名而来的中外游客总会在出口处遭遇“卡娃”的堵截，三四个“卡娃”堵在电梯口，行人稍有迟疑，手上即被塞进一叠小卡。

　　一个女白领愤愤地说，时常在早晨上班时被这些小孩骚扰，一天的心情都被破坏了，时间一长，走到这里都有心理障碍。“这些十三四岁的小孩已经严重影响了金融区的秩序和景点的形象！”驻守在东方明珠广场的城管队员王望和朱俊说。

　　王望一直想将这些据说属于“南方派”的二三十个卡娃“一网打尽”，但这个梦想一直没能实现。“卡娃”们隐没在东方明珠、海洋水族馆、国际会议中心这些区域密集的人流中，借助地下四通八达的轨道交通和地道，与城管队员玩起了“打地鼠”游戏。

　　“卡娃”们将6个地铁口称为自己的鼠洞，因为这里的管理存在“地面上”与“地面下”的关系，只有“地面上”才属于城管的管辖范围。

　　“卡娃”们熟谙此道，守在地铁口这个“地面上”与“地面下”的交界处，远远看着城管队员，有“卡娃”“挑衅” ，跑到广场发卡，城管队员围追堵截，他们就立即逃至地铁下面，然后从另一个出口处探出小脑袋朝这边张望。

　　“广场上只有我们三四个执法队员，无法对付，把我们逼急了，我们就钻进地下，跨地界执法，把陆家嘴这一带十几名城管都调集过来，然后两三个人一组同时从6个地铁口进入地下堵截。”王望介绍。

　　“我们虽然是便衣下去，但他们都记熟了我们的面孔，发现后立即从检票口一跃而过，钻进地铁跑到浦西，弄得我们疲惫不堪。”

　　为了对付这些狡猾的“卡娃”，王望和他的同事们想出了很多招，因为“卡娃”身上不带现金，他们无法依法罚款，所以只得采取变相惩罚。

　　“比如把被抓到的卡娃衣服暂时扣下，要求他到广场上捡满一袋子卡片，但这些小坏孩衣服也不要了，直接就跑了。 ”

　　王望气愤地说，被“卡娃”辱骂已成家常便饭，“上个星期，我们惩罚了一个卡娃，结果他们设了埋伏，将一个城管队员打伤，等我们赶到，眼睁睁看着他们一窝蜂窜进地铁跑掉。”

　　无奈暂妥协

　　外滩是外地游客到上海的必去景点，也是“卡娃”最为泛滥的地区之一，他们几乎以小跑的速度穿行在外滩，边走边向身边的游客强发卡片。也有“守株待兔”的“卡娃”，他们三四个一伙，直接蹲守在陈毅广场附近的地道口，一名环卫工人说她恨透了“卡娃”：“卡片扔得到处都是，一下雨满地都是小卡片，贴着地面根本没法扫，只得弯腰用手捡，仅我一个人每天就起码扫几百张！”

　　记者采访时发现在这些“卡娃”仅几步开外就站着一位城管队员，当记者向这名城管队员表明来意后，她径直走向“ 卡娃”作出驱赶的手势，但“卡娃”们似乎并不领会，“阿姨……”，一个十三四岁模样的“卡娃”刚开口，这名城管就拍了拍他的肩膀。

　　很快，几个“卡娃”便乖乖走至远处的树阴下，不久，又有一些刚才还在发卡的孩子聚集到这里，将卡片塞进裤兜，若无其事地作聊天状。

　　记者走近他们，一个“卡娃”伸出手意欲塞卡片，“是记者！记者！”那个叫城管“阿姨”的小男孩紧张地警告。

　　记者了解，黄浦区外滩管理办曾与较大的票务公司达成协议，由这些公司出资在外滩防汛墙上设置了20块提示牌，将机票打折等小广告卡片放在上面“示众”。最初，小广告卡泛滥现象明显受到遏制，但“卡娃”很快又在周边出现，不到两个月项目就夭折了。

　　一名不愿透露姓名的城管表示，目前找不到对付这些“卡娃”的根治办法，“只有他在发卡扰民时，我们才可以凭证据执法。如果把卡片往口袋里一塞，若无其事走路，我们不能把他怎么样。因此有时候不得不采取折中的方式——”

　　“城管尽量不采用强行驱赶的办法，他们也要配合城管工作，不扰民，看到被丢弃的广告卡要主动捡起来，更不得与小偷勾结偷游客财物。”这名城管承认，这样的方式比“鹰鼠对抗”要奏效些。

　　执法多困惑

　　上海市城市管理行政执法局综合执法处副处长赵海田在接受记者采访时承认目前存在部分城管与“卡娃”之间存在上述的折中的管理现象，“这虽是无奈之举，却在一定程度上造成了对城管执法威严性的损伤。违法分子某种程度上比一些执法者还会针对性研究法律法规，钻法律的空子，尤其是当政府部门在一些特定场合需要他们配合时，这种心理更助长了他们挑战我们底线的欲望。”

　　赵海田告诉记者，面对违法散发小广告的行为，城管部门一直面临着无法可依的困惑，夹在公众与“卡娃”之间两头受气，这种状况直至2005年8月1日才有所改观，上海市政府在重新修订了综合执法的地方性法律法规后，把原本属于工商执法中的有关“非法散发小广告”的管理执法权划归给了城管部门，这才确保了城管部门针对此类行为的执法合法性。

　　“但鉴于卡娃的特殊性，目前执法效果依然不理想，唯一一条可操作的处罚条例就是可以进行50元以下的罚款，但实际操作性不强，甚至可以说，对城管部门而言，有与没有这一条显不出很大区别。”赵海田解释，“卡娃们为了应对罚款，每个人出门时只带几元钱路费。”

　　因为“卡娃”现象杜而不绝，有民众误解存在“老鼠养鹰”的问题。赵海田说，城管部门其实一直在不遗余力地整顿，仅2005年，上海市城管部门就收缴了24吨小卡片，涵盖家教、汽车清洗等各种领域，最多的依然是机票代理小广告。

　　她认为“卡娃”现象无法根治的主要原因是：50元以下的罚款只能针对散发小广告的个体，要制约印制单位或雇佣卡娃的后台老板都不具备继续操作的可行性，无法追根溯源。

　　对此，赵海田认为，目前城市的老百姓已经普遍认为非法散发广告卡的行为扰乱了正常的社会秩序，应尽快修订法律法规，加强对印制单位的和雇佣卡娃单位的约束。

　　赵海田还呼吁解决城管执法威严性不够的问题，她说：“城管一直处于执法的弱势地位，执法威严性不够。城管执法常常遭遇暴力抗法，但往往只能采取不了了之的做法，这更加剧了城管被动的执法困境。假如有人在非法散发广告受到查处时，因妨碍执法而被行政拘留，还有谁再敢肆意挑衅？”

　　“卡娃”现象读解

　　妥协是一种尴尬，同时也为政府提供了一种可能。在目前可以预见的结果下，建立一种长效机制，用双方在妥协中达成的共识来维护社会的治理，可以成为管理“卡娃”的一种思路。

　　撰稿／梅璎迪 杨 江(记者)

　　如何解决执法困惑？

　　华东政法学院行政法副教授邹荣这几年一直在关注“卡娃”现象，他认为治理街头“卡娃”散发小广告，不应该是目前被表象化的处理方式，查处“卡娃”并不具有实际意义，目前真正应当承担责任的雇主却没有得到相应的制约，“政府部门应该从雇主入手，如果雇主是无证经营，工商部门应通过查获的小广告信息顺藤摸瓜，对经营者取缔，如果是有证经营，则应对其违法发布小广告的行为进行查处”。

　　对于目前城管部门所处的执法困境，邹荣认为责任应归于有关部门的内在协调不当，而深究其原因则在于长久以来的机制问题。“政府行为必须得到法律的授权，但在目前的体制下，政府部门都面临一个权限问题，一个行政部门按照社会分工去分类，比如卫生方面就会划归到卫生局，就可能变成一个独立的行政主体。但仅一个卫生局并不可能解决社会上所有有关卫生的问题。所以当这些相对独立的行政主体面对复杂交错的社会问题时，就会发生执法尴尬。”邹荣认为，正是这一执法权限，将政府部门自己的手脚束缚起来。

　　考虑到这种弊端的存在，1996年我国开始施行的《处罚法》中就规定，一个行政机关可以行使其他行政机关的处罚权。这也就意味着行政执法将不再是一个部门“单线条”执法。“这条规定为政府管理指出一条有效途径，当遭遇这种涉及多面的社会问题，单个部门无法独立解决时，可以由市政府通过内部协调机制，来对执法管理的权限进行重组。

　　邹荣建议，上海在遇到类似“卡娃”问题时，可以由政府部门向国务院提出申报，对部门执法归口进行重组。从而确定某个部门可以获得完全执法权限，在避免执法尴尬的同时也能对“卡娃”管理取得根本性治理。

　　怎样看待“猫鼠妥协”？

　　复旦大学法学院副教授潘伟杰认为法律有其局限性，在逐步完善的过程中并不能解决所有现存的问题，所以当政府执法和被执法者之间因为种种原因而出现一定程度的“妥协”时，并不意味着这是不好的结果。“妥协，虽会在一定程度上有其弊端。但作为两股力量共识的达成，不单是法律一边的单向妥协，而是妥协的双方都在让步，结果将是治理效果能得到一定程度的保证。”潘伟杰说，“卡娃和政府执法者间与其采取博弈手段，猫鼠相斗，花费巨大精力且获利很少甚至不获利，不如作出一定程度的妥协。妥协是一种尴尬，同时也为政府提供了一种可能。在目前可以预见的结果下，建立一种长效机制，用双方在妥协中达成的共识来维护社会的治理可以成为管理卡娃的一种思路。”

　　对于有关部门呼吁用立法的形式加快有法可依、违法必究的可操作性，潘伟杰认为立法的一个趋势将是更注重对当事人权益的保护，“法律还有其社会性一面，在威慑的同时也具有尊重个体的方面。”潘伟杰说，单靠惩罚来达到目的，并不是一个文明社会所应追求的，如果靠打压的方式来管理，短期内“卡娃”问题可能得到解决，但其他类似问题又会出现。

　　“因此，对政府部门而言，希望通过立法就解决所有问题的想法，并不现实。而且政府的执法成本远高于违法成本，也是目前管理中不可忽视的一个实际问题。”潘伟杰说。

　　潘伟杰认为，对于非法散发小广告这样的行为，法律只是一方面的制约，道德自律也相当重要，用道德律令来规范公众行为，在社会发展到一定程度时比法律更能起作用。

　　“但目前社会发展阶段，简单地跟“卡娃”谈道德律令，不切实际。这个问题也是社会发展过程中所无法规避的，将会随着社会发展而逐渐消失。”

　　警惕未成年人社会化问题

　　撰稿／章友德

　　“卡娃”所折射的实际是农村未成年人社会化的问题。通过对“卡娃”的个案分析，可以清晰地看到，在其社会化的过程中，家庭、学校、社会都存在责任的缺失。

　　我们会发现，大多数“卡娃”在走向城市前是“留守儿童”，他们的父母都已汇入流

　　动人口的大军，一方面，家长应尽的教育责任没有体现，另一方面，家长的流动性对留守儿童的社会化又会起到催化作用。

　　父母环节失守，对“留守儿童”的社会教育只能依靠学校，但由于不少地区农村教育投入相对不足等原因，乡镇一级的学校尤其是在欠发达地区，这方面的教育又存在缺失。

　　还有一批孩子并非“留守儿童”，他们跟随父母走进了城市，但由于城乡二元结构限制，他们无法真正分享城市的教育资源，父母会比较容易接受子女早点走向社会，以缓解家庭经济压力。

　　不管哪类成因，这些孩子过早走向社会后，由于年龄的限制，只能从事散发广告卡这样的非法工作，因此，不可避免与吸毒人员、盗窃分子等问题人群的接触。

　　在这种亚文化的环境下成长，接触不到社会的主流价值观，对这些孩子的负面影响很大，比如“卡娃”，会形成一个 “同伴群体”，在问题人群中周旋，出现组织结构的黑势力化。

　　“同伴群体”成员间的影响很大，往往容易产生集体的越轨行为，“卡娃”集体骚扰女性、挑衅甚至殴打城管人员就是一个表现。

　　人口流动是一个趋势，此过程中将有更多农村未成年人走向城市，因此，我们要尤其重视流动人口中的未成年人群。

　　要解决类似“卡娃”的问题除了流出地的地方政府要做好防止未成年人失学的工作，以及加强家长的教育角色外，流入地的城市管理也应加强。

　　目前城市的人口管理是静态的，应该主动加强对流动人口的管理。此外，可以充分发挥民间组织的力量，通过志愿者加强对城市“流动少年”的引导与帮助。

　　否则，目前的这批弱势群体，很可能成为将来城市的“问题群体”。(作者为上海政法学院社会学系主任)