电力行政执法为何步履蹒跚

https://zylofonmediaonline.com/__proxy_domain/www.sina.com.cn 2005年06月22日17:40 中国电力新闻网

　　从1995年12月《电力法》颁布以来，为有效保护电力设施，保障电力产业正常运转，促进地方经济发展，许多县级地方政府十分重视电力事业监督管理和电力行政执法工作，相继成立了电力行政执法大队，落实职能部门的“三定”方案，竭尽全力做了许多力所能及的工作。但是，电力管理部门在履行执法实践中，却因种种因素的制约往往感到举步艰难，困难重重，执法力度小、效果差，局面十分尴尬。

　　客观现状

　　计划经济时期，县级电力设施保护、反窃电等工作一般都由水电局(供电局)履行执法职能，许多地方电力企业内部还组建了保卫科和电力派出所，人力充沛，技术熟练，资金雄厚，因而一度时期执法力度较大，效果较好。但这种既是“运动员”又当“裁判员”、政企不分的管理体制毕竟不符合国家政治和经济体制改革发展方向，因此随着农电体改，政企分开，水电分家，电力公安也随之撤消，电力行政执法职能依法划归到县综合经济主管部门(经贸局)。据笔者调查了解，在很长一段时期内，电力行政执法职能实际上如同虚设，基本处于缺位或空白状态，到目前为止也只是处于起步阶段，只停留在听汇报、发文件上，应势成立的执法大队多是一副“空架子”，有效开展执法工作的并不多见，很难步入规范的电力行政执法正常轨道。而此间，随着国民经济的不断发展，刺激了电力需求的迅猛增长，促进了电力产业的发展，但同时也伴随着大量的盗窃、破坏电力设施和窃电等违法犯罪案(事)件的不断衍生，而且愈演愈烈，屡禁不止，使国家财产蒙受了巨大损失，电力安全受到了严重威胁，为此，各地要求严惩电力违法犯罪的呼声极高，加大电力行政执法势在必行。

　　但在执法实践中，由于各种原因制约，执法工作举步艰难，困难多、力度小、效果差，步履蹒跚。主要表现在：一是电力行政执法权力分配错位、体制不顺；二是相关法律法规不到位，电力法律关系不规范，法律保障机制不完善；三是电力设施保护的工作机制不健全，电力行政执法专职人员严重欠缺、技术熟练程度不够，装备和经费严重不足；四是电力企业依法自保机制薄弱，电力设施防范管理工作不到位；五是社会治安秩序和电力设施保护客观环境日趋复杂。笔者认为，最主要的是执法权力的分配错位，客观上为执法职能作用的充分发挥带来了许多人为障碍和操作难度，使得电力行政执法步履艰难、处境尴尬。

　　制约因素

　　现阶段，县级政府综合经济主管部门实际上很难全面履行电力行政执法监督职能，实际操作中很困难、很棘手，受到许多客观因素的影响和制约。

　　其一、职能部门精力难以专注。众所周知，作为行政执法权力主体的县级综合经济主管部门近些年经历了一系列的政府机构改革，从最初的政府工业科到经委、经贸委、经贸局、直到现在改革为商务局，管理职能从原来单一的工业经济管理发展到现在集工业、民营经济、乡镇企业、物资、商贸、招商引资、煤炭监管、民爆物品、牲猪屠宰以及企业改制等于职能于一体的多行业、多功能、多职能、综合性的大商务系统，其中划归到大商务系统管辖的电力管理部门的“电力管理调控”和“电力执法监督”两大职能仅仅是商务局内部某个科室里多职责中极为弱小的一部分。因此，目前商务系统众多职能的牵绊，根本不可能抽出更多精力从事电力行政执法专项工作。

　　其二、人员编制受到严格控制。县商务系统的人员编制是由县编委严格控制和统一调配的，本来就一人多职，人手严重不足，因而不可能在商务局内部组成专门队伍从事电力行政执法专项工作，至多只是分管领导挂个虚名，相近科室人员兼个虚职，抱着“民不举、官不纠”的消极应付态度，所以电力行政执法大队形同虚设、名存实“亡”，也就不足为怪了。

　　其三、缺乏特殊行业技术能力。从职业素质特点上讲，电力行政执法客观上需要具备相当程度电力行业的专业技术知识和水平能力，更何况现阶段电力违法犯罪案件已呈现出团伙性、流动性、连续性、技术性、智能型蔓延的趋势，而县级商务系统的行政干部履行这种指靠电力专业技术知识来支撑的执法职能，的确力不从心、很难胜任。

　　其四、缺乏法定义务资金保障。按95年颁布的《电力法》第53、54条、第61条到第68条的规定，电力管理部门具有设立警示标志、许可作业和采取安全措施等法定职能，其实这些职能更多的是一种行政管理义务，即一种需要大量资金支撑的服务社会公众公共安全的义务。对于贫困县来说，要规范、完整地履行这些特定义务，县级财政绝对“囊中羞涩”，不可能给予固定性专项拨款，因此，履行法定义务因缺乏资金保障也只能是一句空话。相反，若遇到电力行政诉讼，却会因行政职责缺位而成为“被告”。当然，实际上许多案例的最终受损者大多落在了电力企业头上。

　　其五、办案经费严重不足。农网改造后，电力设施遍及全县每一个角落，点多、隐患多，面广、范围大，事故率、发案率高。要想认真屡行执法监督职责，没有足够的办案经费根本无法实际运作。县级财政拨付的办公经费是极为有限的，甚至根本没有这笔费用预算，拮据的经费状况也使得执法工作难以举步。现在开展电力设施保护、打击盗窃破坏电力设施违法犯罪采用的手段和方式，除了电力企业自身努力和重特大案件公安部门插手以外，基本上是靠每年开展一次“运动式”的电力市场秩序专项整治行动，这些行动涉及到多部门、多行业、多机构的配合与协调，因此大量的办案经费只得到处“揩油”或者完全由电力企业负担。而这种类似“瞎猫戏死鼠”式的“专项行动”往往“雷声大、雨点小”、收效甚微，电力企业常感成本付出过大，劳民伤财，也为此不愿太多投入。所以，行政官员们的“积极性”受挫后就更难主动开展执法工作。

　　其六、相关法律法规可操作性差。由于涉电违法不是地方公安部门工作的重点，涉电案件进入诉讼程序困难，多数只能进入行政执法程序。但现行相关电力法律法规可操作性差，使得行政执法中对许多案件也无法定性和处理。譬如行政执法中收集证据的过程相对公安部门和电力企业而言则更加艰难，困难更大，矛盾更多，而对电力企业收集的相关证据予以采信又惟恐违背证据采信原则；譬如破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，电力企业、行政执法部门、公检法司在认识上存在着很大差距，这是其一。其二，电力行政执法案件的处理难问题。多年来行政执法办案过程中，违法违规当事人极少立马承认、主动接受行政处理或处罚，往往都千方百计地否认事实，逃避责任，或者利用行政执法取证难等客观实际，大钻法律空子，甚至恶意纠缠、无理取闹，使得许多行政案件的处理十分棘手。其三，行政执法中，按照《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的从告知、陈述、申辩和申请听证到行政复议、行政诉讼，直到最后申请人民法院强制执行的法定时间较长，程序繁多复杂，往往造成当事人利用电力案件取证难、易消失的特殊性而毁灭证据、逃避处罚，使得执法工作处于被动尴尬地位。

　　第八、电力行政执法能力滞后。近几年来，盗窃、破坏电力设施的案件呈现出团伙作案、流窜作案、连续作案的态势，犯罪地点时间极具选择性，犯罪手段日趋智能型和专业化，真可谓防不胜防。而县级行政执法队伍的查处手段、防范措施却十分滞后，执法装备、必需工具严重欠缺，加上人员、技术、经费等因素的制约，履行执法职责确实存在着许多难以言表的苦衷。

　　解决途径

　　笔者认为，从电力事业发展客观规律的现实要求出发，县级政府综合经济主管部门拥有运用行政许可、行政特许、电网调度以及成本价格控制的权力、手段和维持电力市场公平竞争的能力、水平，可继续履行电力行政管理调控职能。但因其不具备电力行政执法监督职能的能力、条件、资金和技术，不适于履行电力行政执法监督职，应从立法上进行调整。

　　组建县电监办。政府给出行政编制，纳入财政预算，在电监办内组建电力行政执法大队，专门从事电力行政执法工作。其人员可通过特殊引进、公开招聘、竞争录用进行行政定编定岗定责，建立一支高素质、专业化并取得相应执法权的执法队伍。严格行政执法，强化常规性检查监督，定期组织专项斗争，严肃查处盗窃破坏电力设施、违章用电、窃电等违法行为。

　　恢复电力公安。电力公安派出所具有电力行政执法不可替代的特殊作用，对打击盗窃、破坏电力设施、窃电的现行犯罪行为有着特殊的价值和现实意义，而且，可以弥补因地方警力配置较低、办案经费得不到保证、涉电违法不是公安部门工作重点的缺陷，弥补超越行政执法管辖权限、使案件不能及时处理处罚的不足。随着国家对《电力法》的修改、完善，对盗窃、破坏电力设施、窃电等犯罪行为的证据采信、定罪量刑的尺度会更加严密规范，更具可操作性，因此，电力公安派出所将为保护电力设施、维护社会稳定发挥更大的作用。

　　规范法律关系。政府应加强电力地方性法规体系的建立和完善，争取尽早出台与国家法律相配套的地方性法规、规章或规范性文件。

　　健全工作机制。电力行政执法大队要建立健全内部相关执法制度、适用程序及工作机制、工作纪律，特别还要注意建立健全和完善与综治、公安、安监、工商、建设、发展与改革、国土、林业等相关职能部门的预警互动、协调配合的工作机制。要配备必需的工具和装备，并加强学习，注重修养，提高素质，认真履行职责。

　　加大宣传力度。政府、执法机构、电力企业都要经常性地开展电力法律法规的宣传、教育，使人们充分认识到盗窃破坏电力设施、违章用电、窃电等行为的危害性和违法性，自觉遵守国家有关法律和规定。

　　完善自保机制。电力企业内部应该高度重视自我防范、自我保护意识的提高，利用各种民事权利依法保护自身合法权益。同时要建立健全用电检查稽查制度，充分利用法律赋予电力企业的制止、取证权，制止违法行为。

　　总之，必须充分发挥电力行政执法的应有职能，让电力企业真心实意求服务、一心一意谋发展，“政府像政府，企业像企业”，各司其职，各尽所能，共同为谋求和谐社会作贡献。(颜克华)