从怒江大坝到动物园搬迁之争，中国的非政府组织(NGO)越来越走向前台，对政府的公共决策表达自己的意见，这被认为是中国社会民主化进程的重要一步

　　记者/唐建光

　　6月24日，北京市发改委一位负责人对《北京青年报》说，北京动物园是否搬迁之事

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并没有决定。

　　虽然北京市方面否定了搬迁后的土地将用于商业用途，但中央人民广播电台记者汪永晨对此并不特别乐观，她看到，政府并没有放弃搬迁企图。

　　不过，情势似乎有明显的变化。据《瞭望》周刊披露，2月至4月间，北京市发改委在召集的多次论证会上，还都是在强调，动物园搬迁是政府已定决策，不讨论搬与不搬问题，只研究搬到何地问题，而且要保密。但是，进入5月，媒体与公众不仅公开讨论着搬与不搬，而且反对搬迁的声音更大一些。

　　这种急转直下的情势，显然并非北京市发改委的初衷。变故首先来自于信息被公开，破除了原先的“保密”之戒，而促成信息公开并将其变成一场社会大讨论的，是北京的一些环保NGO。

　　汪永晨的另一个身份是“绿家园志愿者”的负责人——汪并不讳言，在民间反对动物园搬迁的行动中，以“绿家园”、“绿岛”等为首的NGO组织，在其间着力甚多。

　　再往前追溯，从四川的木格措到都江堰，再到云南怒江，一些地方政府的决策均受到了民间的非议，甚而因此重议、搁浅或改变。其台前幕后，都闪现着NGO的身影——事实上，他们越来越频繁地站在了前台，对于事关公共利益的决策，以公众参与的名义提出质疑。

　　“动物园搬迁还须征得绝大多数市民的同意。”《新京报》引用北京市发改委的话说，这个部门的负责人还对《北京青年报》说，“按照政务公开的原则，我市关系人民切身利益的重大事项均将依法按规定科学决策。”

　　“至少他们不能再为所欲为了。”一位记者如此评价这一系列事件中NGO的作用。

　　NGO之变

　　2001年3月，一次独特的“听证会”在北京举行。参加者包括一些NGO成员、环保专家以及昆玉河畔的居民，还请到了北京市的一位副市长。

　　此次“听证会”的由来，缘于2000年的北京昆玉河(即京密引水渠昆玉河段)治理工程。工程引起了一些环保人士的非议，他们担心以人工工程替代自然景观，将影响到两岸及河底自然植被和其他生物的生长。

　　于是，“绿家园”等NGO组织了这次听证会，他们寄望以此推动政府和民众间的对话。

　　但这次“听证会”并未善终。汪永晨说，这位副市长最后将其斥为“无组织的有组织活动”，要求媒体一个字都不能登。没了公开，“听证会”也就没了意义。

　　不过，“这仍然是中国NGO试图影响政府决策的一次尝试”，汪永晨说。

　　在此之前，和中国的其他NGO一样，1996年正式定名的“绿家园”主要活动是种树、观鸟、呼吁保护白鳍豚等等，而在包括环保领域等公共政策的制定上，政府一言拍板，他人无法置喙。

　　成立于1993年的“自然之友”是中国最早的环保NGO之一，其常务理事梁晓燕说，它是在外界的疑虑中诞生的，不少官员总是把它与西方的“绿党”联系在一起。那时除了做一些宣传外，几乎做不了什么事。

　　梁晓燕说，1995年在北京举行的第四届世界妇女大会的非政府组织论坛，使中国大多数官员第一次接触到NGO这个词。从1996年起，中国NGO开始浮出水面，而环保是他们首先涉足的领域，这是因为它的“政治敏感度较低”，而且与所有人密切相关。

　　与此同时，NGO们逐渐发现，地方政府常常是环保的最大威胁，它们的一些决策，不仅影响到环保，而且危及公共利益。

　　2003年应该是中国NGO发展史上值得记述的一年。这年在四川，两项水利工程遭遇了民间力量的狙击：一是贡嘎山下的木格措水坝，二是与都江堰相邻的杨柳湖水库。

　　最后，杨柳湖工程被叫停，但木格措工程仍在继续。

　　无论成败，NGO都在其间崭露头角：最早获知工程上马的消息，并将其公之于众的，正是《中国青年报》记者、绿岛负责人张可佳和汪永晨及其背后的NGO。其后，从媒体和专家的反对声音中，也可见NGO运作的影子。“公众力量直接影响一个大工程的决策，这是中国有史以来的第一次。”汪永晨说。

　　如果说杨柳湖与木格措之役，只是中国NGO的初露身手，在怒江水坝论争中，NGO则表现出了更大的影响力和动员力。

　　“我反对！”

　　5月24日，云南“大众流域”管理研究及推广中心主任于晓刚再赴怒江之畔，这一次他组织了14名怒江的原住民，来到澜沧江上的漫湾电站。

　　“大众流域”也是一个NGO，2003年夏天，于晓刚得知怒江上将要修建13级大坝后，很快行动起来，加入了“反对者”的行列。

　　这位人类学学者关注的重点之一，是大坝修建对人的命运的影响——他们对漫湾电站的调查显示，大坝的修建，对原住民并非总是福音，他们的生活反而陷入困境之中。因为，在地方政府和电力公司的合谋下，原住民的利益常被忽略，他们不仅无法表达意见，也难以分享开发的成果。

　　怒江的村民们走访了漫湾电站的移民，发现他们“无法上学，家里没地种，外面没工作”，一些人甚至以捡垃圾为生。这样的事实令怒江的原住民们忧心忡忡。《南风窗》引用一位怒江人的话说，“如果政府一定要建电站，就必须维护好我们怒江百姓的利益。”

　　此时，虽然中央有关方面已对怒江大坝计划叫了暂停，但NGO们相信，大坝修建仍是难以阻挡的。“大众流域”希望通过信息公开和教育培训，使原住民们有意识并有能力站出来争取自己的利益，比如参加与政府和企业的对话或谈判。

　　在怒江问题上，“大众流域”的于晓刚和黄光成，以及云南大学教授何大明，是云南稀有的公开反对派，虽然黄光成称他们并没有感到明显的压力，但在当地，他们的声音仍然显得孤独。

　　不过，他们并不全然孤立。这场“怒江保卫战”聚合了来自中国各地，甚至国外的NGO，“由于生存在社会的边缘，寻找同道是NGO的本能。”梁晓燕说。按照汪永晨的说法，这次反水坝运动，是中国NGO第一次广泛联手。

　　从这一年开始，在国外持续数十年的反水坝运动，被引入了中国。同时引进的，还有各国NGO的理念、资料和行动经验，吸引大量在国外行之有效的NGO行动模式。2003年11月，汪永晨和于晓刚等人参加了在泰国举行的第二届世界水坝大会，会议发起了“保护中国最后的生态江河”的签名行动，获得了60多个国家80多个NGO的支持。“这使中国的NGO受到了很大鼓舞。”梁晓燕说。

　　2003年10月，一场在北京举行的研讨会上，数十名专家以民间立场对修建怒江大坝表达了异议。此后大大小小讨论会、论坛、讲座、图片巡展难以计数，影响所及，重庆10所高校学生联名开展了“反对开发怒江”的签名活动。

　　这些行动，与一长串NGO的名字联系在一起：大众流域、绿家园、绿岛、北京环境与发展研究所、自然之友、地球村……

　　在北京动物园搬迁争议的背后，活跃的同样是NGO们。

　　今年四五月份，中央电视台、《科技日报》等媒体连续对昆明动物园搬迁之事进行了报道，导致地方政府放弃了搬迁决定。这是北京动物园迁址之争的序曲。5月22日，关于北京动物园搬迁的两场讨论会同时在北京的两个会场举行，生物学家和法律专家们发出了反对动物搬迁的声音，数名院士对政府提出的数个搬迁理由给予了清晰的反驳。

　　梁晓燕发现，这一次明显的变化，是NGO不仅关注动物园该不该搬，更关注此类事务应通过什么样的程序来决定。他们尤其关心其中公众的知情权和参与权。

　　汪永晨还特地请来了一些中小学生，她说，他们是动物园的主要客人，有权发表达自己的意见，在会上，也有一些孩子赞成搬迁。

　　有消息说，那一段时间，北京市政府收到数百至数千的信件和电话，反对动物园搬迁。孩子和家长形成了公共声音。

　　汪永晨说，NGO的力量在于它能组织各种资源，聚合各方力量，“我们希望能充当桥梁”。而在中国，媒体、专家和公众是它能汇集的三种主要力量。

　　汪永晨特别提到了媒体的特殊作用，它们步调一致的言行常常给决策者制造强大的舆论压力。事实上，不少NGO的负责人本身就是媒体人士。他们甚至拥有一个定期的记者沙龙，来讨论媒体的行动方略——按梁晓燕的说法，记者沙龙本身就是一个NGO。

　　汪永晨说，这也是中国NGO发展中一个特殊现象。在国外，媒体通常更愿保持中立。

　　专家也是中国NGO行动中的一个独特资源。“中国的学者还从属于政府的研究机构，多数人还没有对公共事务发言的习惯，这就需要NGO去做工作。”梁晓燕说。

　　但梁晓燕强调，在中国，公众动员还只是刚刚开始。多数公众既没有主动意识，更没有渠道参与到与自己利益相关的公共事务之中。

　　汪永晨相信，由环保领域开始NGO动员下的公众参与，是中国社会民主化进程中的重要一步。

　　同时，NGO在政府中也有不少同情者，在怒江、木格措和杨柳湖论争中，一些部委和地方政府官员向NGO和媒体提供了不少信息，虽然他们较少公开露面发言。

　　徘徊在体制外的NGO

　　清华大学NGO研究所的仝志辉博士认为，在NGO的推动下，政府的决策发生改变，这首先来自于政府的行政理念发生了变化。

　　在2004年的政府工作报告中，温家宝总理提出“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”。

　　仝志辉认为，这正是怒江水坝这样的重大决策为公众意见所影响，从而得以改变的大背景。但是，在中山大学华南民间组织研究中心主任朱健刚看来，这些变化更像是一些偶然事件。他看到，即使政府迫于舆论压力下改弦更张，但公众和NGO的参与仍没有被纳入到政府的公众决策程序之中。

　　对此，于晓刚感触尤深，“大众流域”曾经试图参加在云南举行的关于怒江的论证会，但除了一次作为列席者参加外，其余均不得其门而入。同样，NGO也没能邀请到北京市的政府官员出席动物园搬迁讨论会。

　　实际上，在更多的情况下，公众和舆论，与政府更像是各唱一台戏，政府有时候会听听外界的声音，但是否采纳全由自己。

　　“自然之友”常务理事梁晓燕还指出，在中国NGO的活动规则中，私人关系有时会发挥更大的作用。NGO人士通常有较大的活动能力，通过一些渠道向高层传递信息，常常能改变事件的进程。

　　“问题在于，政府的决策绝大多数还是不对外公开，外界并不知晓其过程，也难以确定到底是哪种因素起了决定性作用。”朱健刚说。他认为NGO与政府间“不是一个博弈，它完全取决于政府的容忍度。”

　　将NGO纳入公共决策渠道之中，甚至给予资助，这在西方国家是为制度或法律所明确的。但是，正如汪永晨所指出的，在中国，NGO仍然徘徊在社会的边缘，缺乏表达意见的制度渠道。

　　不过，朱健刚仍然看好近年来这一连串事件的意义。他相信，这些个案将“由一个个事件，变成一个趋势。”