编者按：

　　今年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称“一号文件”）正式发布。“一号文件”给全国各地农村基层干部和广大农民群众以极大的振奋和鼓舞。接下来，早稻直补、良种补贴、农业税税率调减等一系列利民政策相继出台，这些政策和举措如甘霖似雨露，滋润着千千万万农民渴盼已久的心田。从冰峰雪冻的黑土地

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，到春意盎然的大江南，很多曾弃田外出的农民踏上了回乡务耕之路；昔日的抛荒地如今成了众人争抢的“香饽饽”。粮食市场的逐渐复苏及粮食价格的恢复性增长，使众多农民看到了种粮的希望。

　　有人评论说，今年的“一号文件”，是真正的“高含金量”，它充分体现了新一届中央政府对“三农”问题的高度重视，对亿万农民的深切关怀。不少农民发自内心地感叹：“国家的政策真是好！”

　　从“一号文件”发布至今，3个多月过去了，对于这样一个惠及亿万农民的好政策，各地、各级政府在贯彻、落实中是否沉到了基层？农村基层干部对“一号文件”的理解、执行又是怎样一个状况？各相关涉农部门，如科技、金融、农资等，在其中当有怎样的作为？广大农民群众是否真正享受到了“一号文件”带给他们的实惠？就长远而言，解决“三农”问题的根本出路在哪里？针对这些问题，本刊记者深入农业大省湖南、安徽、河南展开调查，为我们带回了大量真实可信的第一手资料。为此，本刊特别推出这组专题报道：《求解“一号文件”落实难》，以便为各地进一步深入落实“一号文件”提供一些有益的借鉴。

　　农民，“一号文件”知多少

　　春风化雨润民心

　　“一号文件”一出台，安徽省就立即行动起来，省里印发了《致全省广大农民朋友的一封信》，各地都在积极组织各种宣讲团，有的地市领导亲自带队深入种粮户中宣讲政策，解决实际问题。

　　在霍邱县姜家湖乡，村民姜传品告诉记者，“一号文件”他早在电视上看到了，知道农业税下降了，以后还要减轻；农业附加税已经取消，粮食补贴也拿到了。他的妻子又找出村里发的一份《致全省广大农民朋友的一封信》，她说村干部还要他们把这贴在墙上。老两口说，现在种田比以前好多了。

　　在全国重要商品粮基地滁州市，不久前市委书记汪国才带着农业和粮食专家来到黄湾乡后陈村的种粮大户陈兴汉家。72岁的陈兴汉是远近闻名的“种粮状元”，他坚持种粮18年，每年卖给国家的粮食都在50万公斤以上。

　　汪国才告诉陈兴汉，为了鼓励农民种粮，中央和省里出台了一系列政策，农民得到的实惠更多了。陈兴汉激动地说：“中央‘一号文件’是我们农民做梦都想的好政策，村干部来宣传政策那天，大家高兴得买鞭炮放，我现在一门心思扑在田里头。”

　　湖南津市市李家铺乡土桥村村支书易元生表示，“一号文件”的入户率达到百分之百，对农民有好处的文件，农民很愿意看。

　　河南省农调队曾对唐河、方城、卢氏、宁陵、光山、安阳、淮阳、开封、舞阳和叶县10个县的440家农户进行了问卷调查，在回答“你知道中央、国务院就农民增收发出的‘一号文件’吗？”的问题时，有46.6%的被调查户回答“知道”，其中有68.8%的农户是通过广播、电视知晓的，但对文件的具体内容不清楚、不明白；有53.4%的被调查户回答“不知道”，这说明由于农民生存环境的相对封闭以及信息来源渠道不畅，国家政策在贯彻实施过程中还存在一定程度的棚架。

　　同时，有60.9%的农户认为中央“一号文件”可以为农民增收带来实在的帮助；39.1%的农户认为“不大可能”或“不能”为农民增收带来实在的帮助。而认为“不大可能”或“不能”为农民增收带来实在帮助的原因主要是“政策落实困难”。河南省农调队综合处的张杰业分析认为，这一方面说明多数农民对中央政策是有信心的，另一方面也暴露出农民对中央政策能否落实到位心存疑虑。

　　农民得到了多少实惠

　　由于“一号文件”扶粮扶农政策的鼓励，今年湖南省早稻种植面积增加了三成以上。据记者在主产粮区洞庭湖区的调查情况来看，许多传统的产粮大县恢复比例还要远远高于30%。

　　广大农民真正得到了党的政策的实惠，最直接的反映是农民种粮积极性的提高。行走在安徽省霍邱县的田间地头，记者发现原来该县很多的抛荒地现在已不容易见到了。该县姚李镇王庆文镇长告诉记者，全镇可耕面积5.3万亩，2002年抛荒耕地达10％以上，“一号文件”下来后，今年抛荒地仅剩下200亩。在马店镇，上世纪90年代大办乡镇企业时留下的闲置近10年的吊窑空壳，也被农民推倒，翻出来作为耕地。宋店乡副乡长陶长俊对记者说：“现在农民种粮的积极性高涨，购买农机具的多了、购买良种的多了、返乡种田的多了、撂荒的耕地也成了抢手货。今年全乡计划种粮5万亩，比去年扩大2万亩。”

　　5月9日下午，河南省上蔡县百尺乡百尺寺村呈现出一片欢声笑语、热闹非凡的景象。乡党委书记翟中海带领乡财政所有关工作人员来到该村，挨家挨户给农民发放“粮食直补通知书”。

　　村民刘国强第一个从翟中海书记手中接过“粮食直补通知书”时，满脸喜悦。看过通知书上的内容，刘国强告诉记者，他家的农业税计税面积是5亩，按今年的政策，每亩补贴12.58元，今年可以得到种粮补贴62.90元。翟中海告诉他，凭着这张通知书，种粮户可在夏收之后，按通知书上核定的补贴数额，到乡财政所直接冲抵当年应缴的农业税。

　　据翟中海介绍，百尺乡共有计税土地面积7.34万亩，按照上级规定，每亩补贴12.58元，仅此一项，全乡农民就可得到92万元的实惠。再加今年农业税税率降低3个百分点，百尺乡农民每亩土地承担的农业税实际上只有23.42元，比去年少了一半还多。

　　领到“粮食直补通知”，几位农民喜滋滋地说：“这两年农民负担比过去降低了不少，今年国家又对种粮户实行直接补贴，俺们庄户人家更要踏踏实实地种粮了。”

　　“国家政策就是好。”宁乡县回龙铺镇白云村大圳组村民陈长华坐在家门口，扳着手指数起了“一号文件”的好处：一是农业税减轻了，每亩少缴40元，今年4月8日下达的纳税通知书上，家里5亩多田只用缴208元；二是粮食补贴；三是最低价保护，让我们吃了颗定心丸，去年由于不掌握信息，怕跌价，晚稻在50多元就出手了；四是有小额信贷政策，农民致富有门路。

　　湖南省津市市李家铺乡青乐村村支书鲁丙协说，今年2月，乡政府把湖南省政府制定的关于落实中央“一号文件”的七条具体政策打印了5000份，发到了每个农户家里。村广播也进行了连续宣传。农民对“一号文件”打心眼里拥护。全村去年撂荒土地40亩，今年全没有了。“按省里的新保护价政策，每50公斤70元的最低保护价，即使最低亩产量300公斤，也有420元的收入。”

　　“种粮热”引发“争地热”

　　在“一号文件”政策精神的刺激下出现的一个值得重视的现象是，越来越多的进城务工农民开始还乡要地。

　　湖南省沅江市熙和乡党委书记刘鸿志告诉记者，从今年开春至4月初，全乡已发生各类土地纠纷300多起。调整农民土地矛盾已成为乡政府最感头痛的事之一。南县青树嘴镇滨江村是全镇外出务工人员最多的一个村，常年有近千人在外务工。2000年前，这里的土地抛荒现象非常严重，全村3000亩土地最多时抛荒面积达到1200多亩。而今年，有近60%的外出务工农民都回村或通过打电话等手段向村集体要地。更有一些已多年在外，曾表示“再也不要田”的农民也纷纷打电话回家“争地”。村主任马友根家里每天清早5点多就有人来“堵门”，要求“一定”要包几亩地。

　　大量“争地”矛盾的出现，一方面说明农民种粮积极性在不断高涨，但同时也隐藏着诸多风险。首先“争地”的直接后果就是造成种粮大户数量锐减，前几年好不容易出现的较好的土地流转势头被遏住。其次是大量农民返乡务农不利于土地产生规模效益，不利于农民增收。南县农业局局长刘安乐算了一笔账，即使按目前的市场粮价，4口之家的农户要维持基本生活开销，仅靠种粮的话至少要种15亩以上；而湖区的实际情况是人均耕地多的一亩多，少的只有几分地。农民要真正实现增收的目的，光靠一亩三分地显然是不行的。

　　另一种趋势是在“一号文件”的刺激下，来自政府的盲目决策。据了解，湖南某商品粮大县为鼓励农民种粮，发动了全县包括侨办、妇联在内的所有县直机关干部下村包户扶持种粮。在地方政府的引导下，少数地方农民开始刨掉种了几年的蔬菜和果树重新种上了水稻。还有少数地方“号召”外出农民回家种粮。一些业内专家认为，“扶粮扶农”决不等于否定以往的产业结构调整。“一号文件”的“本”是促进农民增收，决非简单地等同于发动大家都回家种粮。

　　编辑点评：有的地方反映“一号文件”落实难，有的地方却能把“一号文件”的精神和实惠送到每一户农家，区别在于各地基层干部对中央政策的认识态度和理解程度。此外，“争地”出现的背景在于前些年粮食比较效益太低，在效益有所好转的时候，适度的农民返乡种粮可以理解，但如果发展成一种趋势，则明显有悖于“一号文件”精神。破解农民“争地”矛盾，一方面要规范农村土地流转，切实落实二轮土地延包政策。另一方面，还应给外出务工农民创造更好的环境，给予他们平等的“市民待遇”。只有更多的农民不再是农民，农业才能真正实现规模化、集约化经营，农民也才能真正增收。可以说，“一号文件”鼓励农民增收的精神不仅要从土地本身来求解，更多的功夫可能要用在土地之外，农村之外。

　　基层政府难在哪

　　基础设施太薄弱　农民增收不容易

　　记者在安徽省滁州市基层采访时，当地干部群众对“一号文件”能否不打折扣地落实表示了疑虑。南谯区杨饭店村支部书记李登卫说，农村基础设施薄弱的问题，从上世纪90年代初就开始显现，可到现在仍是制约农村经济发展的最大障碍。国家关注点在大型水库、堤坝建设上，可是小水库、小水电站也直接关乎我们的切身利益。现在县、乡财政都是吃饭财政，没有什么结余的钱支持农村基础建设，村级集体经济收入还得发4个村干部的工资。现在的状况是每年靠集体经济收入和一事一议只能筹集到4万元左右，捉襟见肘，修了路就不能修塘，即使全部用于修路，也得一段一段地修，这样下去整条路修好得等到猴年马月。

　　六安市三十铺镇红旗村党支部书记任重说，农业是基础产业，但对农民来说，种田只能勉强维持温饱。农业是弱势产业，需要扶持。最关键的是要加大农村基础设施建设，降低农业风险。去年粮食是涨价了，按理说农民应该得利，但天灾的损失远远大于粮价上涨带来的好处。再加上粮价上涨引起的化肥、农药的涨价，去年种田肯定是亏本的。为什么？问题出在农业的基础设施太差，农业成本高，加大了农业生产的风险。这几年国家在大江大河的治理上投入很大，这是应该的。但也不能忽视农业基础设施投入。目前基础设施中最严重的是水利设施不配套。

　　农业大县财政紧　有心无钱难办事

　　“多予”、“少取”、“放活”六个字是中央当前指导农村工作的指导方针。但对农业大县来说，要做到这六个字，十分不易。河南省汝南县县长崔流在接受记者采访时说，凡是农业大县，大多是财政穷县。县乡财政捉襟见肘。要增加农业基础设施投入，只有中央加大财政转移支付力度，才能把“一号文件”真正落到实处。因此，崔流认为，中央应在“一号文件”的基础上，尽快出台配套文件，对农业大县实行财政倾斜政策。

　　据介绍，汝南县有114万亩耕地，去年财政收入为9811万元，其中农业税收入5700万元。今年如果农业税税率再降三个百分点，县财政又将减收二三千万元。“在干部工资都不能保证按时发放的情况下，要想增加农业投入，几乎是不可能的。”崔流告诉记者，由于县乡财政困难，县财政都是在靠上级财政转移支付过日子。除了向上级争取项目时匹配点资金，这几年来，县里用于农业基础设施的大宗投入几乎没有，税费改革后，义务工、劳动积累工又被取消。对拿钱改善农业基础设施，县里实在是“心有余而力不足”。崔流认为，解决“三农”问题的根本出路，在于工业化、城镇化。只有工业化水平提高了，传统农区才能有更多的钱向农业投入。

　　县财政如此，乡财政如何呢？三桥乡乡长李里仁告诉记者，去年该乡农业税收534万元，地方工商税收36万元，除掉被县财政扣去、统一发放的教师工资，乡里只剩下90万元。全乡“七站八所”加一块，有183人，把自收自支的一块再去掉，每年还需工资107万元，赤字17万元。“出力的事情我们都可以干，出钱的事情乡里实在是干不起。”说起对农业的投入，李里仁无奈地告诉记者。

　　三里店乡乡党委书记安永生的日子更难过。该乡共有机关工作人员212人，实际上班的186人，另有超编教师76人，收支相抵后，去年乡财政缺口达70万元。农历腊月二十二，安永生到三里店乡上任后的第一件事，就是借20万元给乡干部发工资。“如果让说实话，乡财政对农业生产的投入，仅限于上级要求预防禽流感时给村民买点消毒用的白石灰。直接用于农业基础设施的，少得可以忽略不计。”这位中国最基层的官员这样告诉记者。

　　安永生认为，国家要想稳定粮食生产，光靠一家几十块钱的补贴，根本吸引不了农民。要想增加农民收入，少取只是一方面，最主要的是要加大对粮食主产区工业化、城镇化的投入，壮大粮食主产区县域经济实力，而不仅仅是加大对农业基础设施的投入。只有加大传统农区工业化的进程，才能减少农民，才能提高土地的投入产出比，从根本上解决农村问题。

　　干部观念和政府工作重心要转变

　　2004年4月9日，长沙县安沙镇和平村集中发放粮食补贴。53岁的村民刘汉泉种了4.2亩田，按早稻补贴每亩8元、良种补贴每亩10元计算，可以领到70多元。他感到很兴奋，可对县里发放补贴的方式又感到不解。老刘摇头说：“太机械了吧，为什么非要带身份证或户口簿签字，村里就这些人还不认得吗？”

　　安沙镇财政所长方建奇对记者说，为了防止基层干部截流挪用两补资金，确保补贴发放到农民手中，县里才制定了这般周详的计划。据记者了解，在粮食补贴发放过程中，基层干部各种心态都有，可以说是“千姿百态”。各村组都有出于客观原因的考虑，有的想拿补贴抵扣村民历年欠缴的农业税，有的想拿来兑付拖欠了多年的村干部工资，还有的则是想把这些补贴留作下半年的农业税上缴。毕竟，“从农民手里收粮收钱实在是太困难了”。

　　衡山县委书记钟再群把这些现象归结为“观念落后”。钟再群说，看到有的农民拿到粮食补贴后“受宠若惊”的感觉，更让自己感到这几十年来“给予农民的太少了”，只顾着收农民的钱了。要落实中央“一号文件”，基层干部的观念不一定能马上跟上形势。“一些同志可能认识不到，发放补贴不仅是一种经济安排，更是一项政治举措，是刺激粮食生产、改善干群关系的重要手段。”就拿这个县来说，虽然县里一再强调发放粮食补贴的政治意义，要求“思想不通、组织服从”，还就地免了一名工作不力的乡党委书记的职务，但现在全县发放到位的补贴也只敢说在百分之九十几。

　　“基层干部，特别是村干部对两补直接发放到农民手中意见最大。”据钟再群介绍，由于村民历年欠村里的上缴款总额普遍较大，在中央逐年取消农业税的政策刺激下，农业税收取难度也越来越大。一开始，少数村干部们都把两补资金看做抵历年陈欠的一根救命稻草，对两补直接发放颇有微辞。

　　记者在长沙县还听到了乡村干部的一种牢骚：2002年才搞的农村税费改革，要求基层足额征收农业税，今年又降税率又发补贴，政策变化太快了，“上面肯定是对的，老百姓的反映也是对的，最后都错在基层干部身上”。

　　津市市李家铺乡青乐村村支书鲁丙协说，由于村民欠缴农业税2万多元，这几年全村所收“一事一议”费人均15元，多数都给乡里垫交了农业税，这次的直补资金1.9万元似乎应该用于公益事业。“农民领个几十元的补贴最多兴奋一两年，如果修座大一点的水库，则可以兴奋上一二十年。”长沙县财政局副局长王建也持此种看法，他认为，每亩补贴一点钱从经济效益上讲是“撒胡椒面”，长沙县两补资金总额有1000万元，如果把这些钱集中起来解决一两个诸如水利建设、农村合作医疗的实际问题，资金发挥的效益会更大。

　　一些基层干部提出，“一号文件”虽然对加强农田水利设施建设有明文规定，但如果没有相应的专项配套资金，也许只是充饥的“画饼”而已。因此要改变的还应包括中央财政支出预算的“传统观念”，必须切实加强农村基础设施的投入，同时，各级地方政府必须紧缩财政开支，减少非生产性的、政府运行成本方面的支出，以保证农业等基础领域的资金需要。

　　中央“一号文件”下发后，政府工作重心怎么转？今年以来，衡山县长江镇改革了乡镇干部包村负责制，由以前的干部下派改为双向选择，农民可以自己选择镇驻村干部。这个镇还实行干部农情失察追究制，已有3名干部受到通报批评。“抓农情就要了解农情。”长江镇党委书记聂水平说。他表示，今年禽流感期间，驻村干部做了大量工作，慰问农户、发放资料、引进农技人员讲课。“以前干部只有收钱才去村里，现在要求多往村里跑。”

　　编辑点评：尽管税费改革后，每户农民领到的补贴可能只是为数不多的一点儿钱，但各级政府实在不该动也不能动这笔资金。因为，这几十年来我们“给予农民的实在是太少了”！责任编辑：丁俊杰来源：半月谈