被偷换的土地使用权概念

　　由于片面宣传，当前对于土地权益问题，很多人有一个错误认知：既然我国城市土地所有权统统归国有，那么在国家土地上，你占的位置好只是国家的照顾，有天国家需要让你搬，你只能听命。

美妙时光产权酒店 紫光台式电脑 小户型主阵容揭晓 多媒体互动学英语

　　个中问题很多人没搞清楚，就是何为土地使用权？在某些宣传上，它们被巧妙地和土地所有权混为一谈，其实两者有很大区别。比如过去买房子，交了钱会得到两张纸，一张房契，一张地契，一笔是买房钱，一笔是买你盖房子连院子的这块地的钱。今天这块地的所有权是国家的，可使用权仍然归你，而且这个使用权是有价值的。

　　比如在北京，同样品质的房子，在三环内单价可能是每平方米1.2万元，而五环以外可能只有2500元，为什么会有近5倍的差距呢？这就是因为二环以内土地使用权价值高得多。1982年《宪法》说明了在城市国家所有的土地使用权可以转让，这体现了我国土地使用权和土地所有权分离的现实，也就是说，在城市土地所有权国有的前提下，土地使用权可以作为一种特殊的民事权利—财产权而存在，所有者可以享有占有、处分、收益的权力，这项权力可以进入市场，否则就难于解释为什么可以举行“土地使用权拍卖”。也就是说，土地所有权虽是国有，但土地使用权却可以由法人和自然人所有，而且同样是一种财产权，拥有土地使用权的公民也就拥有受《宪法》保护的合法财产权。

　　在北京市拆迁涉及的房屋有两种，一种是刚解放时被政府没收充公的房屋:一些最好的富豪宅子、王府往往被用作高干的住宅、政府部门办公用房，这些房子一般情况下不会被拆迁。而一些相对比较普通的四合院，主人已被赶走了，就被收归房地局管理，安排各单位一些干部职工居住，每月向房地局缴纳房租。第二种是普通居民的房屋，他们的房屋是祖传的，不是特别大，但有的很精致，这些房产包括宅基地产权解放后仍归私人所有，并可被后人继承。1990年国家土地局在《关于城市宅基地所有权使用权等问题的复函》中再次明确指出，“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有以后，公民对原属自己所有的城市土地应当自然享有使用权。”而且在房地产热以前这一使用权事实上也受到法律机关保护。所以拆迁时按法律对于第一种居民需支付拆迁安置费，对于第二种居民，也就是“私房户”还另需支付房屋拆迁补偿和土地使用权补偿，这是理所应当的。

　　可在1995年7月21日北京市房地局局长签发的第434号文件中写道：“1982年《宪法》第10条‘城市土地属于国家所有’……当城市建设需要时国家有权对上述土地使用权无偿收回……结论是：我局认为，在城市建设拆迁私有房屋时，只能对正式房屋及附属物予以补偿，对于私有房屋所占有的国有土地使用权不能予以补偿。”甚至在答复北京市人大代表吴青提出的质询时，有关方面干脆写道，“私房主只拥有房屋所有权。”假如再把房屋定义为“危房”，则居民的财产就几乎是一钱不值了。根本不承认公民享有土地使用权。难道这样的局级干部是胡涂么？非也！从各地政府举办的“国有土地使用权拍卖会”上，就可以看出各级政府并非不懂这个道理(如果土地使用权全是国家的，他们拍卖给谁呢？)。可长时间以来一些政府官员却装作不懂，偷换概念，以“国有土地使用权”这一概念来偷换“国有土地上的私人拥有的土地使用权”，并在舆论上混淆视听，以几十年前的“革命逻辑”来对待今天公民的合法财产权。

　　令人匪夷所思的是，有关方面甚至在《北京日报》、《北京晚报》上宣传，“土地公有化是无偿的，强制性的，无论原土地私有人，解放前是花多少钱购得的私有土地，土地公有化后全部收归公有，当时人民政府将城市私有土地收归国有的何止千万！任何人当时无权，也不可能要求人民政府在收归公有时给予补偿。”至于被拆迁人获得的少得可怜的补偿，却被冠以“外迁奖励费”之名，似乎是行政机关的恩赐。

　　另一个有趣的现象是，在拆迁领域有这样一种政策，“副部长级以上的公民，特殊公民(指民主党派中的高层人士、外籍公民、在台湾原国民党高层人士)的房地产，在拆迁过程中土地使用权需依法评估、补偿。”而无权无势的普通公民却不能享受这项国民待遇，只有“特殊公民”的合法权益才受到保护。

　　《细则》大于《条例》？《条例》大于《宪法》？

　　在各种报道中北京都是“依法拆迁”，“依法强制执行”，按理说这是无懈可击的，那么他们依的是什么法呢？

　　笔者专门请教专家，并查阅资料，确信他们依的肯定不是《宪法》，《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”

　　说“违宪”似乎抽象了一些，那么在强制拆迁中，以政府强制力迫使房屋所有权人将自己的财产以不能接受的时间、价格卖给开发商，更有甚者，强行闯入私宅，将私宅所有权人的财产弃于市后强行拆毁，到底是什么性质的行为呢？

　　《民法通则》第75条规定：“公民个人的合法财产包括公民的合法收入、房屋……禁止任何组织或个人侵占、哄抢、破坏……”《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《合同法》第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”《中华人民共和国刑法》第226条对强迫交易属犯罪之举的法律界定是非常清楚的，构成此罪的客观行为表现为买卖与否、买卖时间、价款、买受及卖予对象这些买卖关系的基本确立因素都是被强迫接受的。也就是说那些强制拆迁的行为不仅违法而且触犯了刑法。

　　这些法律文本，书店里都有卖。于是被拆迁的公民为了维护合法权益，手举《宪法》等手册到有关单位上访，下面是公民骆淇椿和西城区强制拆迁指挥部一负责人之间，在有众多旁证的情况下一段精彩的对话：

　　“骆：作出强制拆迁决定这种行政处罚的法定程序是什么？被强制公民有什么权利？

　　答：就是强制拆房，政府集体讨论决定的，你们不服可以告。

　　骆：强制拆迁为什么不告诉公民有申请行政复议和行政诉讼的权利？

　　答：不服可以告。

　　骆：强制拆迁决定的法律依据是什么？公民违反了中华人民共和国那些法律？

　　答：你们没违法，但我们只执行《条例》和《细则》。

　　骆：《城市房地产管理法》已经实施一年零九个月了，决定为什么不依据该法和《宪法》、《民法》、《土地管理法》、《城市规划法》、还有1995年1月1日签署的《城市房地产管理法》？

　　答：我们只执行《条例》和《细则》。

　　骆：人民政府应该依法行政，首先是宪法及上位法，保护公民的财产权和居住权不受侵害。既然公民没有违法，房屋所有权和土地使用权没有依法变更，就受《宪法》和有关法律保护……西城区人民政府为什么可以凌驾法律之上，作出违法决定，不保护公民合法财产和居住权，反而支持房地产开发商的违法行为和房地局的违法裁定？

　　答：我们只执行《条例》和《细则》。

　　骆：人民政府要依法行政首先是依照《宪法》和有关法律，西城区政府凭什么只依据行政法规《条例》和地方性规章《实施细则》行政，是谁决定的？

　　答：决定是政府集体讨论的。

　　骆：……你们的决定为什么不说明公民是以什么“不正当理由”拒绝拆迁？为什么作决定之前不找公民调查，听公民陈述申辩？为什么不看公民诉状，依法判定开发商、房地局、公民谁在违法后依法作出决定？

　　答：这是政府集体讨论的，不服可以告。

　　骆：既然没有按照法定程序，缺乏法律依据，又承认公民没有违法，而且你们的公告连《条例》也违背了，区长没有签字，这种决定应该撤销，不能执行！

　　答：这是政府集体讨论决定的，不服可以告。(以上录自《北京市万人诉讼材料》)

　　这就是多年以来在北京遍地开花的“依法强制拆迁”。

　　关于拆迁的第22条军规

　　前面提到的《条例》和《细则》，恐怕会让很多人摸不着头脑，到底是什么，威力如此大？美国作家约瑟夫·海勒有部小说叫做《第22条军规》，讲的是一个设计了逻辑圈套让你钻的规则陷阱。《条例》和《细则》便把这种套路发挥到极致，特别是《细则》和由此衍生出的《办法》，可以让被拆迁居民哑巴吃黄连，有苦说不出。在拆迁行为中，房地产开发商只要依照这几个法，便可无往不利。

　　《条例》是指《城市房屋拆迁条例》，其中有两条对房地产开发商非常有利，《条例》第14条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人的房屋是拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起15日内向人民法院起诉。在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的，不停止拆迁的执行。”

　　《条例》第15条规定：“在房屋拆迁公告规定的或者本条例第14条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。”

　　《细则》实际是指1991年26号文《北京市实施<城市房屋拆迁管理条例>细则》，陈希同被捕以后，他当政时的很多地方政策都被废除了，唯独这个《细则》以“维护政策连贯性”的名义保留下来，而且以更大力度执行。在此之后还出台了和《细则》高度统一的1998年16号文《北京市城市房屋拆迁管理办法》。

　　仔细比对北京地方法规与国家法律，会发现一些不引人注目却至关重要的差别：1991年26号文《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》和1998年16号文《北京市城市房屋拆迁管理办法》不约而同删去了《城市房屋拆迁管理条例》中至为重要的“必须依法取得土地使用权”的第8条规定。

　　在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇土地使用权出让转让暂行条例》中，在划拨用地条目中关于划拨范围有明确表述。其中“法律法规规定的其他用地”在北京市的《细则》和《办法》中，被改换为“北京市人民政府批准的其他用地”。换句话说，只要北京市政府批准了，法律法规不允许划拨的土地也可以划拨，几个字改动，整个法规都走了样，为非法划拨土地大开方便之门，可谓一字千金。

　　《北京市城市房屋拆迁管理办法》作为北京市城市房屋拆迁行为的指导性文件有以下内容，第6条规定：“建设单位取得房屋拆迁许可证后，方可作为拆迁人实施拆迁……”第9条规定：“建设单位申请核发房屋拆迁许可证时应当提交下列文件：

　　(一)建设项目批准文件。

　　(二)建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证。

　　(三)国有土地使用批准文件。

　　(四)城市房屋拆迁资格证书。

　　(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件。

　　(六)拆迁计划，包括项目基本情况、拆迁范围和方式、搬迁期限、工程开工和竣工时间等。

　　(七)拆迁方案，包括被拆迁房屋状况、补偿款和补助费预算等。

　　(八)法律、法规和规章明确规定应当提交的其他材料。

　　区、县国土房管局应当在收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，经审查符合条件的，核发房屋拆迁许可证。其中，属于市人民政府确定的重大市政基础设施建设工程和跨区、县建设工程的，区、县国土房管局应当报经市国土房管局复审同意后，方可核发房屋拆迁许可证。”

　　透过这些看似周密的法律表述，我们可以发现这样一个令人震惊的事实:唯独与拆迁行为息息相关的被拆迁人的诉求被掩盖了！这里有个看似顺理成章的拆迁许可证取得逻辑:开发商申请，政府批准，于是取得。但是这部所谓征求了市政府内部行政机关及相关专家、学者、教授等意见的法规，恰恰把最关键的问题“忘记了”：处置的是谁的财产？或者再直白一点：拆的是谁的房子？应该跟谁商量？这种逻辑就如同我看上了别人家里一个宝贝，不是和主人商量，而是找政府，让政府把这个宝贝抢来送我，或者让政府出面把这个宝贝以低廉价格强制性卖给我，天底下有这样的道理么？

　　《办法》第15条还规定：“在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，自搬迁期限届满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满之日前，经当事人申请，由核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局裁决。被拆迁人是核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以依法向人民法院提起诉讼，拆迁人已向被拆迁人或者被拆迁人已向房屋承租人提供房屋的，依法不停止拆迁的执行。”还有第16条：“裁决规定的搬迁期限届满，被拆迁人或者房屋承租人拒绝搬迁的，由区、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由裁决机关申请人民法院强制拆迁。”

　　这里我们看到的不仅仅是对被拆迁人权利的漠视，简直已经升级为排斥、褫夺，职能部门已经公然将其立场转换到强势的开发商一方。任何一个现代民主政府的任何一种行政立法行为，都应该秉持公开、公平、公正的原则。而北京市出台的地方法规，在似乎很严谨的表述后面，留给广大被拆迁人的，只是接受的权利！被拆迁人的话语权、知情权以及举行听证的权力，统统消失了。

　　这些关于由政府裁决及强制执行的规定，除了严重违反《宪法》及《立法法》外，以行政裁决形式强制干预民事主体之间合同订立的规定，明显构成了与《合同法》及《民法通则》这些上位法、基本法律的冲突，本属无效的行政法规，在北京却曾经畅通无阻。

　　本刊授权新浪网独家发布，未经《南风窗》同意任何报刊及网站不得转载，本刊保留法律追究的权利。如需转载，请与南风窗联系。