核心提示

　　9月25日，中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例(草案)》经重庆市人大常委会的三读程序后，正式通过，并将于11月1日正式实施。该条例(草案)的获准通过，标志着过去长期由法律专家承担的地方性法规起草工作，开始借助社会其它力量参与，也标志着我国民主与法制建设又迈出了一步。那么重庆市人大为何将这样一部与千家万户的日常生活密切相关的地方法规，交给一家律师事务所来起草？作为经济单位的律师事务所，如何处理经济利益和承担社会责任的关系？记者进行了采访。

　　去年2月28日，重庆市人大法制委员会与该市索通律师事务所订立了《重庆市地方立法法规草案文本起草委托协议》，正式委托该所起草《重庆市物业管理条例(草案)》。第二天，新浪、雅虎、新华网、人民网等全国各大新闻网站以及当地的各大主流报纸均对此进行了报道。一时间此举成了媒体聚焦的热点。此前虽然曾有一些律师个人参与过地方法规的制定工作，但委托职业律师事务所独立起草地方法规草案，不仅在重庆，在全国也是首例。

　　-律师起草的地方法规

　　　比专家“作品”更具可操作性

　　众所周知，物业管理在我国还是个近些年才出现的新概念，物业管理条例也是个概念很新又关系到千家万户居民实际生活的行为规则。那么为什么重庆市人大要将起草这样一部重要的地方性法规草案的任务交给一家律师事务所来完成呢？

　　对此重庆市人大法制工作委员会的有关负责人解释说，这样做的主要目的是为了加快地方立法的民主进程，让更多的人参与到立法活动中来。此外，律师参与立法更能够防止和纠正部门利益倾向和地方保护主义。

　　据了解，重庆作为新兴的直辖市，急需大量的地方法规来维持各方面工作和生活的正常运转，地方立法的任务十分繁重。而与此同时，重庆律师业随当地经济的发展迅速崛起，律师在法制生活中的作用日益显现。这些因素是促使市人大萌生将起草《重庆市物业管理条例(草案)》的任务交给一家律师事务所完成的外在因素。

　　重庆市索通律师事务所主任韩德云，是此次律师起草地方法规的“主角”。他既是重庆的知名律师又是该市人大立法咨询委员会成员中的四名律师代表之一。

　　韩德云总是不断地将他的一些理解向人大相关人士阐释出来，以求改变一些多年来已经积淀在中国立法程序中的思维定势。事实上，重庆市人大法制委负责人早在前几年也不约而同就有了单独委托律师事务所起草地方法规的想法，其主要立足点在于加快地方立法的民主进程，让更多的人参与到立法活动中来。

　　对于律师起草地方性法规的意义，韩德云打了一个有趣的比喻：他说，律师好比有实践经验的执业医生，而法学专家好比医学理论专家，对于一个病人，医学理论专家可能知道这个病人的病因如何，应该采取何种治疗方法，但真正要动手术、开处方很多时候要由取得执照的执业医生来做，这说明执业医生在实际操作中，要比医学理论专家更有经验，同样道理，由律师起草的法律法规，比由专家起草的法律法规在操作性方面可能要强一些。

　　-起草该法规的酬劳

　　　是8000元人民币

　　3月8日，重庆市人大法制委员会与索通律师事务所订立《重庆市地方立法法规草案文本起草委托协议》并正式委托该所起草《重庆市物业管理条例(草案)》的十天之后，韩德云主任主持召开全所立法起草准备会，初步确定参加草案起草的9名律师(后增至12名)参加会议。

　　随后，这些首次承担起草地方法规的律师一头埋进浩繁的工作中，一做就是大半年。

　　半年的工作流程大体如此：收集整理横向纵向立法资料，进行比较分析和论证；分别到各职能部门、业主、物业小区走访调研、座谈；汇总、讨论立法架构；分别制定各章节(初稿)；小组讨论；对不清楚的地方再调研、咨询；最后汇总成第二稿；再全体讨论；形成第三稿后，再讨论，形成第四稿。他们不仅仅从立法构架、模式、立论基础上讨论，而且对立法的体例、章节、文字、甚至是每一个标点符号都逐字斟酌，有时还为一个字、一个条款的设定和删除争论不休。

　　为了立法的科学公正他们先后走访了邮政、电信、公交、规划、市政、水电气几十家行政事业单位，调研了八十家物业小区的基本情况，了解了几十家业主的反映，接了上百个咨询电话。

　　索通律师事务所的12名律师，在八个月后基本上完成了草案的撰写，做完这一切工作他们从市人大得到了8000元人民币的酬金。从经济效益来看，这8000元也许还抵不上一位律师代理的一个诉讼案件的酬金，但是，韩德云主任在接受记者采访时说，承担起草地方性法规的工作确实影响了所里的一些正常业务，但是我们认为作为一名法律工作者应该为公共事业做一些事情，律师不应只扮演经济角色，还应该在更广阔的社会舞台上，推进中国的民主法制建设。

　　陈昱，作为参与起草法规草案的律师之一也深有感触地说，“也许12名律师在八个月的时间里会创造几百万的财富，但却根本无法与在中国地方立法中起草一部法规的举动相比，因为它是为重庆三千万老百姓在创立一个制度。这是无法用金钱衡量的。”

　　-起草者认为：

　　　草案中有些精华的部分被删除了

　　我国首部由律师事务所负责起草的地方性法规11月1日就要实施了，但是负责起草这部法规的律师们兴奋之余又多少有些无奈和遗憾，因为他们认为《重庆市物业管理条例(草案)》形成后，在对草案进行调整、修改和征求意见的过程中，有些问题值得人们在今后的立法实践中去思考。

　　韩德云主任说，我们经过大半年时间的调查研究起草的条例草案，个别参加专家论证会的专家只用了半天时间来阅读就提出了修改意见，很难说这些专家之词都经过深思熟虑、科学严谨，但是多年形成的立法定势，使专家意见在很多情况下就是立法准则，在专家意见和律师意见的权衡中，前者的意见受到更多的重视和采纳。

　　韩主任还说，《重庆市物业管理条例(草案)》的草稿形成以后，有关部门组织了由相关行政部门参加的论证会，有关行政部门认为他们起草的法规过于详细，因而草稿被进行了多次的修改和删除，后来见报公示的条例(草案)，已经和初稿有了很大改变。

　　“我们自认为有些精华的部分被删除了！”韩德云主任说到这里有点无奈。

　　他说，最初的草案里专门有一章叫业主公约暨管理条例，要求业主在订立房屋买卖合同时，应该同时签署一份事先约定业主之间权利义务的公约，这项制度在香港叫公契制度，是香港探索了二十年才形成的，可以有效预防业主间各种纠纷的产生。但这项制度在后来见报的草案里已经被删除了。

　　韩德云主任在谈到此次承担起草《重庆市物业管理条例(草案)》的感想时说，物业管理是涉及千家万户的事情，但是各个利益群体对物业管理关注的重心却是各不相同。政府机构希望能够强化政府对物业管理的规范，但可能忽略了行政机关在实践中可承受的操作能力；开发企业和物业管理企业强调对恶意欠费业主的制裁；一般老百姓关心的则是对物业管理费用的调控、业主权利的保护。而各个利益集团对于如何建立一种制度，来平衡相互之间的利益，达到社会的公平等问题都认识得不够充分。

　　而在类似物业管理条例这种地方法规的成形过程中，最容易影响法规制定的势力是行政主管机关和物业管理企业，一般老百姓处于立法中的弱势地位。

　　韩律师说，我们在起草法案时尽管比较注意去平衡业主的权利，但进入立法程序后，因为前两方利益群体对立法的参与程度和影响力，要远远大于业主的力量，最终导致后来通过的《重庆市物业管理条例(草案)》被删除、调整和修改多处。所有参与起草这一法规的律师们亦不得不无奈地接受了这个现实。

　　韩德云认为，法律专家在法理方面的权威性是社会公认的，而律师群体由于工作的特殊性决定了拥有丰富的法律实践经验。如果能将二者的优势都发挥到地方法规的制定中，可能会更加有利于我国法制建设。这可能就是重庆市人大法制委员会决定让律师参与地方立法的初衷所在。

　　索通所参与此次立法活动所获得的经验，尤其是在立法技术和制度上对中国地方立法，乃至未来的律师如何参与国家民主政治生活的其他层面，提供了一个生动而富有实证意义的范例。

　　-文并摄／罗璇罗荣

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